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【Yahoo论坛／董思齐】“韩”流访中城市外交 勿忘“限韩令”前车之鉴
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董思齐
台湾智库国际事务部主任
高雄市长韩国瑜结束访问中国“港澳深厦”的城市之旅，除其带回52亿的MOU（合作意向
书）究竟有多少实质效益之外，因其与中国政治机构人士的频频接触，亦引发台湾国内高
度争议。事实上，韩市长得以在中国所选定走访的四个城市中，受到超高规格的待遇，显
示这股原本在南台湾兴起的韩流热潮威力惊人，不仅席卷全台，也顺势吹向中国，同时获
得中国领导人高度重视。然而，在争论这韩流访中之程究竟是“拼经济”还是“拼政治”
之前，我们应正视中国城市外交的本质，同时回头审视元祖“韩流”是如何受到中国“限
韩令”的影响，才好评判与省思韩市长此次与赴港澳深厦进行城市交流的意义。
从中国特色大国外交看中国的“城市外交”：中央主导
有论者认为，韩市长此行乃是不涉及主权议题的“城市外交”，应着眼其经济效应，而不
应扩大政治解释。只是这样的看法显然是完全不了解目前“城市外交”在中国所扮演的角
色与作用。
当前中国的外交路线被称作“中国特色大国外交”，中国国家主席习近平在中共十九大报
告中指出，要同各国一道，共同建设新型国际关系、共同构建人类命运共同体，而这两点
是新时代中国特色大国外交的目标。中国外交部长王毅则说，中国外交将适应新形势，按
照高品质发展的需要，为“走出去”、“引进来”，扩大对外合作创造更有利条件，为国
内发展营造更良好国际环境。中国外交部将推出的具体举措包括打造地方省区市全球推介
活动的增强版；创办反映重大改革开放举措的专题推介，更有针对性地讲好中国故事。
王毅的谈话内容，代表在目前中国特色大国外交的方向之下，具有中国特色的城市外交的
话语权其实并不在地方而是在中央。而事实上，目前中国城市的对外交流受到中央严格管
控，同时中国的城市外交，难以回避其必须服务国家主权之原则与特性。依据联合国唯一
认可的国际城市组织“世界城市与地方政府组织（UCLG）”之定义，“城市外交”是“地
方政府与其附属机构用于促进社会团结、预防冲突和重建社会的工具，目的在构建一种稳
定的安全环境，使各方能够在和平、发展与繁荣的气氛中生活和工作”。从更广义的角度
来看，城市外交亦是“城市在国际政治舞台上以代表城市或其利益为目的，与其他行为体
发展关系的制度与过程”，同时，其内含可涵盖：安全、发展、经济、文化、网络与代表
城市自身等六大面向。以此观之，城市外交不仅是“国家外交”的一环，亦是个城市自我
发展的重要方法与策略，而由于推动时需要民间与地方的共同参与和支持，更是团结在地
与连结国际之重要桥梁。
但相较于民主国家的城市在推动城市外交时所拥有的自主性，我们显然无法仅从城市自我
发展的治理角度来看待中国的城市外交。在当今中国“党管外交”和“外事无小事”的两
大原则之下，事实上已决定了城市外交在中国的格局与命运。虽然像北京、天津、上海、
广州、南京这类大都市大都设有外事办公室，但这些外事办公室其实都是在中央统一领导
与部署下来开展外交工作，而是“地方版”的国家外交，绝非近来在公共外交思潮之下，
一般民主国家所理解的城市外交。而中国中央透过友协（中国人民对外友好协会）这类“
民间组织”，实际掌握与主导了地方政府的对外交流活动。
为了不踩到外交这条政治红线，中国大多数的城市除了中央政府授权和委托的外交任务外
，即使属于其他国家城市外交的事务，地方政府也极力将其转化为一般性的涉外事务，以
求降低政治和外交风险。而最安全的推动城市外交的方式，就是将城市的对外发展依附在
中央政府的对外战略之上。这也是为何“一带一路”成为近年来中国城市参与城市组织的
重点项目的最重要因素。也因此，即便一般民主国家的地方自治团体在对外交流时，有机
会真正超越主权议题，享有某种程度的独立自主性；但在中国，因其体制特性，使得中国
特色的城市外交必须以服务中央为主，同时没有回避主权议题的空间。
这是为何与中国进行城市交流之时，所有的会面都必须以政治的角度加以解读的理由。因
为即便是地方交流，在什么地方，与谁见面，实际上都代表了中国中央政府的政治态度与
立场。而这也是为何韩市长此次与主导“一国两制”，而职权之中又有“处理有关涉台事
务”的香港中联办主任的会面，会引发高度争议的缘故。在面对有损主权与台湾利益的批
判之下，韩市长若不予理会或处理不佳，轻则会遭致“政治敏感度太低与太过天真”的批
判，重则将被认为是直接承认“一国两制”，或进而认可习近平主席所提“一国两制台湾
方案”的政治表态。不论何者，都将降低台湾民众对韩市长处理对中事务能力的信心与信
任度。
从“限韩令”看中国特色市场经济的本质：政治挂帅
即便我们暂退一步，假定目前中国城市在对外进行城市交流时，已能暂时搁置其代表国家
主权之既定外交立场，而韩市长与中联办相关人士的会面，也真的只是因为政治敏感度极
低的想交朋友，不应多做“政治”解释。但从实务拼经济的角度来看，与中国进行经济交
流时，仍不可不留意与其交易时的政治风险。而“限韩令”，就是近年来最活生生、血淋
淋的案例。
2015年的9月可说是韩中关系的高点，犹记时任韩国总统的朴槿惠受邀出席中国抗战70周
年纪念活动，意气风发地与中国国家主席习近平一同站在阅兵台进行阅兵。然而，自2016
年初，因北韩核问题，韩国着手研拟在驻韩美军基地设置萨德武器系统之时，中国开始明
示或暗示韩中关系将因此生变。在2017年7月，韩国宣布建置萨德系统之后，中国政府开
始以逐渐升温的方式，来对韩国施以打击。当时中国所推动的“限韩令”实际上包含以下
几种手段的混用：一、对韩国政府展开外交批评同时减少与韩国的外交合作；二、开始对
人员交流展开限制；三、针对中国境内韩流内容商品的流通进行制裁；四、针对韩国商品
与企业进行非关税领域制裁；五、针对中国国内韩国企业进行严格执法之制裁；六、针对
韩国流入中国市场的金流进行管制的金融制裁；七、展开针对韩中领海与领空边境的军事
战略活动。
值得注意的是，尽管韩中之间已签署自由贸易协定，但中国各级机关推动的“限韩令”却
完全不顾自由贸易协定的精神，强以国家政治力介入自由市场机制，希望透过压迫韩国经
济来影响韩国的对外政策。在“限韩令”的发酵之下，韩国新世界集团的E-Mart大幅减店
，提供萨德部建场地的乐天集团，其旗下的乐天玛特在严格的安全与消防法规检视下被迫
停业，之后乐天选择直接退出中国市场；韩国三星手机与现代汽车在中国的销量大幅萎缩
；韩流明星在中国的商演被大举冻结，韩国电影、韩剧、K-pop与韩国文创商品在中国销
量受到大幅影响；而因免签之便，深受中国游客所喜爱的济州岛，更因“陆客不来”，遭
受经济上重大的打击。
虽然“限韩令”造成韩国经济巨大的损害，但因事关“国家安全”，韩国在萨德议题上完
全无法让步，以至中国的“限韩令”虽有效地造成韩方损失，但最终并无法达成其政治目
的。而在“限韩令”重伤韩中关系之后，韩国开始积极思考外于中国市场的可能选项，因
此在台湾发起“新南向政策”的一年后，文在寅总统亦提出了“新南方政策”的构想。这
意味着，韩国国内凝聚出必须压低经济上对单一国家过度依赖度的共识。“限韩令”给韩
国的教训，实在值得韩国瑜市长与国人谨记在心：在中国，即便签署了自由贸易协定，所
签订的契约也不见得能获得保障，更不用说毫无法律效应的合作备忘录。而中国绝对会依
照政治正确的逻辑，来框架经贸交流。在此意义之上，韩市长也必须说清楚、讲明白自己
对中国的政治态度与立场，才能避免国人产生是否是在主权上让步，才得以换取经济上好
处的疑虑。
与中交流，必须正视中国特色同时站稳主权立场
总结上述对中国城市外交与中国市场经济的分析，其特点便是“中央主导”与“政治挂帅
”。事实上这不是什么高深的见解，而是对急着完成中国梦的当代中国，应有的最基本的
认识与常识。而即便是进行一般认为敏感度较低的城市交流，或推动想发大财的纯商业往
来，从维护台湾主权的角度出发，也绝不能无视中国目前倾国家之力，积极推动“一国两
制台湾方案”，意图侵吞台湾主权的政治目标。坚守民主价值，以及坚定站稳主权的立场
，则是任何台湾政治人物与中国交流时，必须严守的底线。
也因此，在面对此次中国实际上就是以推销“一国两制”方案的方式来安排韩国瑜市长的
访中行程之际，若韩市长最终只能以故作潇洒的姿态，高谈经济而避答政治的方式来回应
社会大众对其政治判断的质疑，这会突显出韩市长在两岸、外交与国家安全等高层次政治
议题上，将有极大可加强与进步之空间。当然，相较于学习两岸或外交课题，相信选出韩
市长的高雄市民，会更期许自己的市长能花更多的心力在推动高雄实质的市政议题之上。
4.附注、心得、想法︰
反正智障喜韩9.2就是人格分裂的
只懂得短线表面
媚上欺下
的一群早该被清算的无赖