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【戴季全社长专访】林洲民：台北市有史以来，从来没有一次 12 个行政区一起全部做通
盘检讨，只有柯 P 做到了
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【戴季全社长专访】林洲民：台北市有史以来，从来没有一次 12 个行政区一起全部做通
盘检讨，只有柯 P 做到了
Posted on 2018/11/20
戴季全 戴季全
11 月初，在台北市都市发展局办公室，我采访都发局长林洲民谈台北的都市发展规划。
我经常都觉得这个男人不适合台北。但把这样的一个男人放在纽约，就会显得非常对味。
他是真的把台北当 lover（爱人）。不是恐怖情人式的，是巴黎式的爱。
采访 / 文字：《报橘》社长戴季全 QA 整理：邹家彦
戴季全（《报橘》社长，以下简称“戴”）：全球有个明显趋势是人口正往都会区集中，
而根据联合国预估，未来会有超过 60% 的人口住在都会区。以台湾的状况来说，台北市
做为首都，人口密度的压力很高，你做为都发局长，能否谈一下下当全球都在讨论巨型城
市趋势时，台北市、台湾的整体都市规划、国土规划，应该用什么样的理解跟认知来思考
？
林洲民（台北市政府都市发展局局长，以下简称“林”）：台北市是个神奇的城市，台北
市的北边是山、南边是山，中间还有两条河：淡水河跟基隆河，在地的阳明山国家公园，
市民冬天只要搭公共汽车就可以去赏雪。严格讲起来，扣掉这些山和水域，台北人的生活环境
是恰恰好的，因为，虽然密度高，可是人们一转身就到密度“松”的地方。
从台北盆地往周围看都是绿意，我们应该珍惜我们这块土地。
没错，我们的人均绿地比例偏低，不到世界标准，可是台北市要从另一个观点来看。
先谈台北人的生活。这几年我很清楚看到，人口与面积比台北市大四倍的首尔，他们有的
都市机能我们都有。也就是说，首尔所有数字除以四，你会发现台北市其实优于首尔。
再看欧洲的巴黎，台北市比巴黎还大，像心脏型的巴黎市并没有台北市那么大，而且台北
市优于巴黎的地方是，我们南北有山、中间有水，巴黎就只有一条塞纳河。我讲的这些就
是要说，珍惜环境，台北可以很好！
“全台北市过去半世纪，从来没有做过通盘检讨，我们要追上失落的半世纪。”
戴：来谈谈最近大家谈的比较多的台北市都市发展问题，一个是都更问题，第二个是公宅
问题。都更对我来说就是太老的房子要更新，而公宅问题的讨论是当台湾尤其是台北市，
都把房子的个人资产、投资用途高于“居住用途”之上时，台北市要做的都更跟公宅，究
竟扮演什么角色、要达成什么目标？
林：都市更新跟公共住宅要两件并行。先谈都市更新。常有人说，照现在的速度，台北市
都更要完成要 400 年、要两千年，但是我的论点是，全世界没有一个城市需要百分之百
的都更！
台北都更要一个点、一个点做，点成为线，线成为面。柯 P 2014 年 12 月上任至今四年
，我们做的点是，公共住宅做为都更的中继住宅，线是当所有公共汽车、捷运、ubike 经过被
都更的点时，就成为线。我们有 T.O.D.（按：Transit-Oriented Development，意即以
大众运输为导向的发展），就可以运用捷运的节点扩大都更范围，做容积的调配，使得那
些点变成一个一个集中的开发。交通会带动人移动，人需要生活的面积跟量体。这些点与
线串成后，台北都更的面就出现了，但要一步一步来。
大家现在熟知浪漫的巴黎，其实是在 19 世纪时 (1840-1870 年间) 做过大规模的城市更
新。当时的巴黎拥挤、脏乱、巷弄狭小、甚至一个 5 平方公尺的房间挤了 23 个人居住
，在这样生活品质极差的状况下，霍乱在 1832 年席卷了巴黎。拿破仑三世下令对巴黎市
区进行改造，公园绿地、轴线大道、广场及卫生下水道系统性的兴辟，为巴黎带来了新鲜
空气、阳光与洁净。同时将周边郊区纳入整体建设发展，整整花了 30 年，一个区块一个
区块的努力，影响至今。
都市的有机发展，就像生物的成型，一步一步往前。你看台北市的都市计画，柯 P 做了
一件事情，是我认为是台北史上从来没做过的：根据都市计画法，每个行政区每 3 到 5
年要做一次通盘检讨，可是这 35 年来，只有四个行政区以行政区为单位做过通盘检讨，
台北市 12 个行政区没有全部都做过一次全通盘检讨，只有柯 P 做到了。
台北市都市发展局在这四年中，12 个行政区我们全部整理一次做通盘检讨。我们要做基
础工作。但我们怎么会执政到了 2018 年底才要做基础工作？那是因为全台北市过去 35
年，从来没有做过通盘检讨，我们要追上失落的 35 年。
“过往都更案会讨论十几年，因为没有公开的财务计画，人心纷扰，造成都更缓慢。
台北市这四年做的 15 个公办都更，财务是公开的，就能启动。”
我们有个三箭齐发的都市发展计画。刚才说的 T.O.D. 是以大众运输为导向的都市发展，
那是第一箭；第二箭是都市计画通盘检讨，第三箭叫公划都更。台北市都更会均匀发展，
因为我刚刚说了，不可能百分之百全部都更，因为这也涉及权利分配。
过往都更案会讨论十几年，就是因为过去没有公开的财务计画，所以人心纷扰，造成都更
缓慢。可是台北市这四年做的 15 个公办都更，财务是公开的，就能启动。我不会去做预
测说台北市都更需要几年几年，我要说的是，事情做对就是做对。做这些事情要有 SOP，
这就是第一个起源，而且一点都不复杂：都更制度要完整、财务公开，接下来才能一步一
步往前。
戴：“通盘检讨”是检讨什么？
林：依都市计画法第 26 条规定：“都市计画经发布实施后，不得随时任意变更。但拟定
计画之机关每三年内或五年内至少应通盘检讨一次，依据发展情况，并参考人民建议作必
要之变更。对于非必要之公共设施用地，应变更其使用。”另外还有一个“都市计画定期
通盘检讨实施办法”，里面也规定了通盘检讨应检讨事项，所以通盘检讨事项包含公园、
绿地、学校、道路、医院、公共住宅等大家最常见的公共设施外，其他包含自然人文景观
资源、灾害特性、人口组成及密度分布，乃至于建筑物密度分布、产业结构及发展、交通
运输、土地利用及住宅供给等都市发展该有功能，都应该检讨并提出对应之策略构想。包
括巷子宽度够不够，你想到的都市功能，都可以做检讨。
通盘检讨不只是市政府检讨，也要市民的意见回馈，所以研拟之初为了要适时收集人民之
建议，市政府在检讨前会有公开征求意见并依规定举行座谈会，广征市民之意见，作为拟
订计画参考。在市政府拟定计画 (称计画草案) 后，依照都市计画法第 19 条规定，办理
公开展览 30 天而且举办说明会。你可以想得到的都市问题在 “公开展览”大约 30 天
期间，都可以表达书面意见，大家看了市政府所拟的计画草案，有任何意见都可以讲。
譬如市民可以去看市政府公开展览都市计画草案，哪边是学校、绿地、机关用地、道路、
公园在哪，大家看了图就会开始问，“为什么公园不设在我家旁边？”这就是一个意见；
或者问，“这里这么多人，怎么可以没有设学校？”，在公开展览期间，市民针对计画草
案的建议，都会纳入都市计画委员会审议参考，市政府在审议时对于市民所提意见，都必
须一一提出采纳或不采纳的理由，这是民众参与很重要的过程。
以南港内湖区为例，那里的居住区域在都市计画分类上是“工业区”，这是过去客厅即工
厂的时代下的产物，但渐渐地随着都市发展变迁，工厂因为成本考量迁出，遗留下的居民
继续居住在这里，这个工业区使用分区与现况居民住宅使用不吻合，市政府理应透过通盘
检讨程序加以改正。但是，受限于目前都市计画工业区检讨变更审议规范规定，工业区变
更为住宅区要回馈 37%土地，使得这个过时的土地分区，迟迟无法改正，所以就一直这样
划分。那么，要怎么解决南港内湖区的问题呢？
南港现在许多拥挤的街道旁边的工业区，事实上是有住人的居住区，柯 P 上任后，我们
启动南港地区成为东区门户重要据点，其中民众殷切盼望就是希望老旧住宅能够更新改建
，特别南港地区存有客厅即工厂之特有工业住宅，所以我们就提出南港通盘检讨案来重新
检讨这些工业区变更。
都市计画不是说改就改，直接把工业用地变商业用地、变住宅用地，这是有既定程序的而
且要符合法令，因此我们在这里做创新的作法提出“产业生活特定专用区”，跳脱传统的
使用分区─住宅区跟商业区的思维。翻译成白话就是：“有产业活动就会有生活，而生活
就是居住。”，并引用都市计画工业区检讨变更审议规范的规定，说明这个产业生活特定
专用区，如认定属老旧聚落而作为住宅区著，就可以免除都市计画工业区检讨变更审议规
范应回馈 37% 土地规定，作住宅使用免回馈。
这个案子在市政府与在地里长共同努力下历经三年左右之努力，已获得中央同意，近期会
公告实施，未来八年，这些地方会变成住宅使用区，市民房子翻修、改建自己老旧破旧的
房子，透过更新改建过程整体都市景观就可以彻底改变，这就是都市计画通盘检讨要做的
事情的其中之一。
(编按：什么 是都市设计审议？
都市设计是介于建筑管理与都市计画细部计画行政流程之间的一种管理机制。其关注及管
理的范畴涉及都市、社区街廓、个别基地等尺度及其周边的环境设计，也涉及有组织的建
筑物空间配置，市政府透过审议：都市计画说明书中载明需经审查地区、大规模建筑物、
特种建筑物、公共建筑、古蹟及具有纪念性周边地区及针对本市重大公共工程订定建筑开
发都市设计管制准则，以确保公共空间最大的公共性及公益性。按都市计画通盘检讨实施
办法规定，都市设计之内容视实际需要，表明下列事项：
一、公共开放空间系统配置及其绿化、保水事项。
二、人行空间、步道或自行车道系统动线配置事项。
三、交通运输系统、汽车、机车与自行车之停车空间及出入动线配置事项。
四、建筑基地细分规模及地下室开挖之限制事项。
五、建筑量体配置、高度、造型、色彩、风格、绿建材及水资源回收再利用之事项。
六、环境保护设施及资源再利用设施配置事项。
七、景观计画。
八、防灾、救灾空间及设施配置事项。
九、管理维护计画。)
像这样的都市规划通盘检讨，应该要做的，过去为什么没做，我没有答案。 柯 P 过去四
年要求都发局要做通盘检讨，我觉得很好，因为过去没做。为什么没做，柯 P 也没多问
，就是要求市政团队一个一个做。 我只知道，我们现在开始做了。
戴：所以，比如说以前我小孩还小的时候，我推婴儿车出门觉得地形和道路宽度不合适，
发现这个城市对我们很不友善，这也可以在通盘检讨的时候一起检讨？
林：这可以，但通盘检讨不会用“婴儿车”三个字当检讨的关键字，但是都市计画通盘检
讨比较著重在整体性、理念性、使用性作纲要性规定，而着重在退缩型式、尺寸等讨论道
路宽度、道路退缩的项目，比如无遮簷人行道。至于设计面细节，则会在都市设计审议管
控。
在都市设计审议时，我们会一个一个案子审，就会找到脚踏车、路人行走的、婴儿车的路
，这是一步一步循序渐进。
戴：都市计画通盘检讨，是每个市民都可以参与的吗？
林：在市政府拟定计画前期就有召开说明会广征民意机制，公开展览时因计画草案比较具
体大家也可以提出书面意见，接着流程走到“都市计画委员会”，会上有学者、专家，以
及府内委员定期开会，一区一区检讨，市民可以在委员会里发表意见，委员们逐案听取意
见并依市政府提出参考情形后作出决定，有时委员会会采纳市民意见请市府重新检讨计画
方向，像南港产业生活特定区计画就是如此，公开展览草案时仅有 4 处变更，计 14.21
公顷，经审议参考市民建议后提高为 13 处 59.73 公顷，审议程序虽然相当繁复冗长，
逐案、逐项听取市民意见再重新检讨，却也完整，就是要一步、一步走。
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戴：公共住宅政策的推动，最主要的挑战是什么？
林：台北市从 2014 年到 2018 年努力推动公共住宅，工作辛苦不重要，沟通困难不重要
，我自己认为背后的重点是：要持续找土地来盖公共住宅。
土地来源有两种，第一个是市有地，第二个是国有地。市有地我们能盘点的都找了，而国
有地的沟通一点都不轻松，我们跟国防部、国产署、教育部谈过，沟通程序非常繁复，大
家都有各自的立场，所以要取得土地不轻松，当然我们要持续沟通。但我们还是得继续走
出下一步。
于是，有一天柯 P 参加一个国小的动工典礼，他回来后跟我说，动工铲子一铲下去，他
赫然发现，学校改建不是单纯的校舍新建工程，是都市计画及都市发展，于是，柯 P 要
求都市发展局来主导及协助教育局，作全市的兴建校舍规划，除了了解教育需要的空间需
求以外，有效率的空间整合后，更可以释出更多市有土地做为其他公共需求使用，这样重
大的变革，我们称为市有建物及用地整合运用导向之都市发展（EOD）。
戴：因为台湾生育率趋缓，所以现在有个明显立即的问题是，我们有很多国中小学招收大
幅下降，这些学校用地怎么办？
林：国中国小建物及用地检讨及长程发展，不是由教育局当一个工程来做就好，是都发局
以整合都市发展的角度去规划。你们看看下面这张台北市土地使用分区图，紫色的色块都
是学校用地：
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这些用地是谁决定的？台北市府。所以，既然是台北市府可以决定这些学校用地的用途，
因此，我们在未来不仅检讨学校用地，是要对全市的市有建物及用地，推动“整合运用导
向之都市发展”（EOD）计画，以兼顾教育（Education）、经济（Economy）、生态（
Ecology）、公平（Equity）及都市进化（Evolution）等 5E 原则之都市发展理念、整合
运用导向的思维，利用市有建物及用地分布特性与都市社区之关系，透过点、线、面串连
带动都市的再发展。
回到你原本的提问，说学校用地要怎么用。很多台北市国小 30 年前是学生有一万人的，
现在学生变成 1,500 人，学校不并校也不能废校，但是当学校招生从一万人降到 1,500
人，那不就代表校地可以释出？
学校那么大，学生人数如果降到若干比例，那我们依学校的发展要求，更新改建老旧校舍
后给学生，把其他闲置建物及土地重整，市政用地就出现了！这表示，警察局、图书馆、
医院、音乐厅、公共住宅全部都有地了。我常常看到一条街上的左边右边都有学校，可是
如果说要并校，学生家长、校友会都会说学校有历史，不可以并校，我觉得学校都可以留
著，但校地必须盘整，市政建设用地就盘点出来了。
柯 P 对于学校用地的问题谈得很清楚，他说，民国 57 年是九年国教第一年，今年民国
107 年正好五十年，意义是：公共建筑的使用年限就是五十年，代表超过两千亿预算的
学校工程要启动了，这就不会只是老旧校舍改建而已了。盖新建筑物的过程中，我们重整
土地就会释出用地，柯 P 连任之后，三万户公宅用地的答案就在这个计画里！
一个公宅如果有三百户，一百个台北市学校用地重新盘整，就是三万户。你可以想像吗？
医院、图书馆、警察局、区公所，这些公共设施全部在重新整合运用的校地这里解决，这
就是契机。
我们已经启动这个市有建物及用地整合运用导向之都市发展 (EOD) 计画，我还问柯 P 他
是不是真的要在选举前触动这个敏感的议题，他说“要”！所以两个星期前（按：10 月
28 日星期日晚上），我们就到在万华西园国小办地方说明会谈艋舺学园永续发展及整合
运用规划，市民反应很好，因为他们都知道莒光路、西藏路上有四校一园 (南海实验幼儿
园)，这就有四个操场、五套人事重叠，大家都知道这些可以在园区软、硬件规划整合后
释出。那天，柯 P、副市长林钦荣、教育局长、卫生局长、文化局长、还有我，我们全都
到，一起解说。
台北人其实可以很理性的沟通，大家听到这个计画都没有负面反应。
柯 P 常说，慢慢想、快快做，他说市有建物及用地整合运用导向之都市发展（EOD）是
15-20 年的计画。
戴：都市更新或土地重整，常常都会讨论到一个题目：容积率，这到底是拿来做什么的？
林：假设你家的土地有一千平方公尺，“住三”容积率是 225%，表示你可以盖的楼地板
面积就是 1000 平方公尺乘以 2.25 倍，容积楼地板面积就是 2250 平方公尺。
（编按：依照台北市土地使用分区管制自治条例规定，第三种住宅区定义，为维护中等之
实质居住环境水准，供设置各式住宅及一般零售业等使用，维持稍高之人口密度与建筑密
度，并防止工业与较具规模之商业等使用而划定之住宅区。住三约 2035 公顷，占全市住
宅区 58.03%）
这样设计的原因是为了“总量管制”。这概念是，盖房子除了盖建筑物外，要有道路、公
园、学校等辅助设施的规划，绝对不是房子盖越高越多越好。这些建筑的高、宽、广、量
会带来人口，人口会带来活动，活动需要公共汽车、ubike、自行车车道，人口聚集就会需要
学校、电影院等，所以，如果只是单方面提高容积，那附属设施要在哪里？
学校、公园、绿地、道路、交通，这些公共建设支出都来自大家税收，那些建设都是公众
资源；假设我刚讲的那些附属设施资源要在信义区花一千亿做，然后信义区的容积率要加
三倍，那么原来预定的一千亿要做完的公共设施也要倍数成长，但我们不可能有这个倍数
成长的资源。
媒体报导，有市长候选人说要把老旧公寓容积率放宽至 300％，从原本 225% 提高到
300%，住户一听很高兴这样土地可以盖更多，但却没想到这么做税收也要相对增加，因
为土地盖更多房子，聚集的人就会更多，有人就要做道路、公园、学校，那一样是要花人
民的纳税钱。
骤然提高容积促进都更，是一个只讲一半的、不负责任的论述。
提高容积率就可以促进都更？错错错！因为这会毁掉这个城市。城市要越做越好，是要平
衡的。
4.附注、心得、想法︰
虽然是选前的，不过专访还是值得一看，
相关内容之前在之前的台北2050愿景也有提到，
不过这篇专访说的更加详细。