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守护台湾 就是美国的国家利益
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杨光舜 2018年09月18日 07:02:00
美国政府发言人在评论任何外交事务，包括两岸议题时，常会说“基于我国国家利益”、
“合乎我国国家利益”。这句话对任何国家都是极为正常的论述，但是在台湾听众耳中，
这句话听来是格外刺耳。仿佛只要美国一谈国家利益，就要出卖台湾了。然后又会开始提
一些美国出卖盟友的故事，例如1949年美国意欲放弃“台湾”的《中美关系白皮书》与
1979年断交的故事。所以美国是不可信的。所以台湾不要当美国的棋子，否则就会变成“
弃子”。所以台湾面对中国威胁，不要随着美中大国对抗的节奏起舞。维持中华民国宪法
现状，不要挑起与中国的争端，才是台湾的生存之道。
上面这段论述其实是台湾相当主流的看法。根据“台湾国家安全研究调查”（Taiwan
National Security Studies Surveys, TNSSS）在2017年的调查，59.73%的受访者支持两
岸维持现状（而非独立或统一），75.48%认为国军面对中国侵略无法保卫台湾，43.41%认
为当台湾独立时，美国不会协助台湾抵御中国侵略（40.43%认为会）。当中国与台湾发生
战争时，36.98%决定顺其自然，16.00%决定逃跑或出国，只有0.16%要向美国或国际求援
，甚至少于“投降”的选项（1.85%）。
其实台湾人对美国还是相对亲近的。在TNSSS的2016年调查，台湾人对美国若从非常不喜
欢（0分）到非常喜欢（10分）评分，平均好感度是5.53，低于对日本的5.88，但仍高于
对中国的4.70。然而对美国的对台政策而言，台湾却弥漫着一股“疑美论”以及对维持现
状的迷思。对此一论调，我们要问：背信弃义是美国国家利益吗？维护中华民国宪法现状
是美国国家利益吗？在两岸议题上，美国真正的国家利益又是什么呢？
背信弃义是美国国家利益吗？
首先，追求国家利益不是罪恶。但在深受中华文化影响的台湾社会，“追求利益”似乎就
是个负面修辞。所以“你就是要钱”成了可以用来指摘对方道德瑕疵的控诉。在国际关系
上更是如此。《孟子·梁惠王上》：“孟子见梁惠王。王曰：‘叟！不远千里而来，亦将
有以利吾国乎？’孟子对曰：‘王何必曰利？亦有仁义而已矣。’”只是如果只讲仁义，
为什么台湾每年还用大笔外交预算给邦交国，甚至有造成邦交国政治腐败之嫌？如此伪善
的泛道德外交修辞，可以休矣。
另外，国际上盟友的转换，算不上“背信弃义”。国家与个人的差别在于，一个人的决定
只会影响一个人，最多是身边数人的利益。但国家的决定却可能影响亿万人的利益。所以
如果和一国的交流对本国是弊大于利，转变外交关系是正常不过的事。美国与中国在二战
期间是盟友，冷战前期是敌人，冷战后期是盟友，今天又成为最大的竞争对手。关系的转
换不能说是任何一方背信弃义。
尽管如此，美国对台湾到今天都还说不上背信弃义。最起码从1950年以后，美国就没有背
叛过“台湾”。说到这里你或许会质疑，不是有《中美关系白皮书》吗？不是和中华民国
断交了吗？这难道都称不上是“背叛”？如果你将“中华民国”等同于“台湾”，这些作
为的确都是背叛。但如果你将两者分开，你可以清楚地发现，无论美国对中华民国何种作
为，美国过去七十余年来都一直努力地保卫台湾，不遭受中国的侵略。这一点无论是在美
中对抗期或是蜜月期，都没有改变。
如果我们回顾《白皮书》发表的前后脉络可以发现，美国当时倾向不介入台湾海峡争端的
关键有三。第一，国民党贪污腐败，美国不应继续支持；第二，国民党占领台湾已成定局
，美国没办法将国民党赶出台湾；第三，台湾当时缺乏独立建国的声音及能力。第一点可
以从1949年8月5日的《白皮书》看得出来。第二及第三点则可见于1950年1月2日美国驻华
代办师枢安（Robert C. Strong）对国务卿的报告。在道义上而言，美国不是不支持台湾
独立。只是经过计算后发现，美国要占领台湾全岛，起码需要好几个师的兵力加上海空军
的支援才有可能办到。同一份报告更挑明，美国其实对台湾人独立的愿望深表同情。让国
民党继续留在台湾，只是为了不让共产党占领台湾罢了。1950年1月23日，内布拉斯加州
众议员史特凡（Karl Stefan）在国会听证会上对国务院远东事务副助理国务卿莫成德（
Livingston Merchant）询问“福尔摩沙是否像在朝鲜那样，有着许多具备民族自豪感的
福尔摩沙人？”而莫成德斩钉截铁地说：没有。在其他国务院解密文件中也指出，当时蒋
介石的确相当担心美国与台独人士暗通款曲。毕竟虽然美国无法以武力将国民党的势力从
台湾强行移除，但如师枢安所言，如果没有美国的援助，蒋介石和国民党根本就很难撑下
去。
美国在乎的是台湾，不是中华民国
蔡英文在2015年访美前，就将当选后的两岸政策定调为四个字：“维持现状”（status
quo）。之后蔡英文另加阐述，表示维持现状有两个内涵：维持中华民国宪政体制现状，
以及维护台湾民主自由现状。这两者可以概括为“宪政现状”以及“独立现状”。这两个
概念逻辑上不一定相通，但如果蔡英文将两者连结，表示他的立场是：不要激怒中国。其
实这样的立场在1998年6月30日克林顿（Bill Clinton）总统访问美国时，提出的“三不
政策”也可以看得出来。克林顿当时对江泽民说：美国不支持台湾独立、不支持两个中国
或一中一台、不支持台湾参与以国家地位为前提的国际组织。这样的主张可说是十分大胆
，然而这项表述有三项问题。首先，这个声明是在非正式场合所提出，并没有成为正式法
律。第二，所有的表述都是否定句，并没有正面清楚表述台湾现况及未来走向。第三，后
来的实践都在否定或试图否定这三不政策。美国政府在行政上对台湾以及台湾人都是以有
别于中国的国家地位对待。美国国会多次提出决议案，要求美国政府废除一中政策、支持
一中一台、以及协助台湾参与各种国际组织，包括联合国。
尽管如此，“不要激怒中国”的确是很长一段时间以来美国政府，特别是国务院体系的立
场，最后成为华府外交圈的惯性思维。这种思维的具体表现，是对台湾法理台独的打压。
2008年，陈水扁总统推动入联公投。当时美国国务院亚太副助卿柯庆生（Thomas
Christensen）就曾说美国“不支持台湾参与以国家地位为前提的国际组织”（发言连结
）。甚至连国务卿莱斯（ Condoleezza Rice）也曾认为入联公投是一个“挑衅”（
provocative）的举动。
然而以上所述都可说是一时之间美国的战术考量，有着很高的变动性。对于美国的台湾政
策，我们必须从更大更长远的核心战略利益观照。不能张飞打岳飞，拿明朝的剑斩清朝的
官。例如上述反对入联公投的谈话，都出自小布什（George W. Bush）政府的官员。然而
小布什在2001年4月26日也曾质疑美国政府过去对两岸关系的战略模糊策略，并声明他的
政府对台湾的态度会很明确，就是要尽一切可能帮助台湾自卫（新闻连结）。一直以来，
学者对小布什政府对台的态度前后不一，解释为美国在911发生后，需要中国在反恐战争
中的协助，因此给了中国在两岸关系上较大的话语权。但这也看得出来，许多的“政策”
其实都是一时的“战术”，但对台的大“战略”是不变的。
那么美国的核心战略目标是什么呢？是保住台湾，而非中华民国。 根据国务院档案可以
发现，美国在小罗斯福（Franklin D. Roosevelt）时代基本上是希望把台湾归还中国。
但是到了杜鲁门时代，这样的表述几乎看不到。1950年时，美国国务卿杜勒斯（John
Foster Dulles）也表示如果有选择的话，希望台湾能被联合国“托管”的想法。这样的
构想其实在1947年二二八事件发生后，就已经由台湾部分人士对美国提出请愿书。只不过
美国还来不及反应，国民党的军队就已经登陆台湾进行血腥屠杀。杜勒斯直到1951年旧金
山和约签署时，都还希望能托管台湾。只是当时蒋介石得到在东京的麦克阿瑟（Douglas
MacArthur）及在美国共和党反共势力的奥援，使得这样的构想不了了之。
纵然美国在韩战之后认识到台湾战略上的重要性，加上蒋介石动员美国国会的“中国游说
团”（China Lobby）施压，使得美国重返台海。但美国从韩战爆发至今所确立的一个原
则，就是不让两岸任何一方破坏现状。因此美国一再阻止蒋介石在韩战中反攻大陆的计划
，并在第七舰队进入台海后确实执行这一点。一方面担心协助蒋介石反攻大陆，将使得美
国与已经拥有核武的苏联爆发第三次世界大战，也是担心苏联的介入将使得台湾及第一岛
链失守。这也是为什么受到当麦克阿瑟有意帮助蒋介石反攻大陆，甚至在韩战中用原子弹
炸中国时，让杜鲁门决定将他撤职
另外从吴国桢案与孙立人案就看得出来，美国其实一直在台湾积极寻找能取代蒋介石的亲
美代理人。吴国桢有着普林斯顿大学政治学博士的学历（是韩国首任总统李承晚的学弟）
，孙立人则是普渡大学及维吉尼亚军校的高材生。个人优越的能力及与美国的深厚联系，
都使其成为美国在台湾中意的统治人才。当时吴国桢作为台湾省主席，是国民党争取美援
的大招牌。而孙立人更为了分散美国在韩战的压力，提出从西南省份反攻的计划。然而两
人先后遭遇蒋介石、蒋经国父子的斗争，或远走他乡，或遭受软禁。
1960年10月13日，美国进行第三场总统辩论会。麻州参议员甘迺迪（John F. Kennedy）
与副总统尼克森（Richard Nixon）在当时就曾经针对两年前的八二三砲战中，美国协防
金马的政策进行辩论。两天之后，甘迺迪发表声明表示，为了两个对守卫台湾毫无战略价
值的小岛，让美国陷入可能与苏联打世界大战的危险，是完全划不来的。可以注意到，民
主党的甘迺迪及共和党的尼克森如果有什么共识，那就是守护台湾。两人的岐见只在于是
否要支持蒋介石防卫金马的政策。
如果1950年美国没有背叛台湾，那么1979年美国与中华民国断交，应该就算是背叛台湾了
吧。但就像上面说的，美国与中华民国断交，但并没有放弃对台湾的防御承诺。从许多层
面可以看得出来，美国对中华民国的态度和对台湾的态度是不同的。首先，美国早在1971
年蒋介石政权遭逐出联合国之前，就在3月9日派出 国务院东亚暨太平洋事务副助卿卜朗
（Winthrop G. Brown）与人称“非洲先生”的外交部次长杨西昆会晤，并在4月23日由尼
克森特使墨菲（Robert D. Murphy）当面建议蒋介石接受中华民国在联合国的双重代表（
对话连结）。就连杨西昆都曾向蒋介石建议改国名为“中华台湾共和国”（Chinese
Republic of Taiwan）。但这些提议都为蒋介石“汉贼不两立”的原则驳回。
在退出联合国后，杨西昆曾在1971年11月30日向美国大使马康卫（Walter Patrick
McConaughy, Jr.）建议，希望美国能说服蒋介石接受他开放让台湾人公投决定前途，以
及重新制宪的构想。然而马康卫并不认为蒋介石会同意这些构想（电文连结）。从这些历
史都看得出来，纵使美国想办法保住台湾，但最大的阻碍总是来自台湾上的中华民国。
《台湾关系法》第15条第2项：“‘台湾’一词将视情况需要，包括台湾及澎湖列岛，这
些岛上的人民、公司及根据适用于这些岛屿的法律而设立或组成的其他团体及机构，1979
年1月1日以前美国承认为中华民国的台湾治理当局，以及任何接替的治理当局（包括政治
分支机构、机构等）。”（条文连结）从《台湾关系法》就可以很清楚地看得出来，美国
真正在乎的是台湾，不是中华民国。
美国持续守护台湾的关键：民主
除了台湾自身的战略地位，台湾的民主政治与人权状况也是决定美国支持台湾力度的重要
关键。若是台湾的国际形象低落，美国对台湾的守护承诺也可能打折。像是决定与中华民
国断交的卡特（Jimmy Carter）总统对于中华民国的国民党政权印象是相当差。首先，卡
特奉行所谓“人权外交”，对于人权纪录恶劣的中华民国并没有多大好感。卡特在竞选总
统的第一次辩论时，就曾经为了国民党糟糕的人权纪录有放弃台湾的暗示。是到了第二次
辩论时，才改口说要“维护台湾人民的独立及自由”。再者，国民党除了在国会有着强大
的中国游说团支持，甚至在美国政府内部乃至校园都安插人马乃至职业学生。
根据唐耐心（Nancy Bernkopf Tucker）的《Strait Talk: United States-Taiwan
Relations and the Crisis with China》一书，卡特在1977年上台之后就秘密安排与中
华人民共和国建交的事宜，但是却很惊讶地发现政府里面到处都是台湾方面国民党的眼线
。原来蒋经国会利用限制入境、恐吓甚至暗杀的方式对付支持中美建交的美国人士或学者
。在1974年9月，蒋经国甚至派了后来担任东海大学校长，有着警界及情报背景，又有美
国大学博士学位的梅可望建立在美国的情报网，将关键资讯及时送给蒋经国参考。前国务
院东亚事务助卿恒安石（Arthur Hummel）曾经感叹地说：“国民党的人都可以直接从五
角大厦正门走进去找朋友聊天了！”
此外，蒋介石从1967年开始就秘密进行发展核武的“新竹计划”。对韩国的朴正熙及南非
的白人政府等独裁政权而言，掌握核武几乎是自身统治最佳的保障。是以美国中情局在
1972年开始怀疑台湾有发展核武能力后就积极监控。1976年，时任行政院长的蒋经国公开
声明：台湾有能力却没意愿发展核武。结果隔年国际原子能总署（International
Atomic Energy Agency, IAEA）就打脸蒋经国，发现台湾可疑的核子发展活动。新上任的
卡特政府就立刻要求蒋经国拆解核子设施，并退还美国提供的钸原料。
断交之后，美国保卫台湾的国家利益仍然不变。只是在这个阶段，美国必须推动台湾的民
主化，来给予防卫台湾的正当性。尽管卡特对国民党的印象极差，但美国与中华民国断交
之后，国会仍然以《台湾关系法》的立法确立美国对台湾的安全承诺。然而台湾关系法毕
竟只是框架性立法，而在台湾掌权的仍然是国民党政权。众所周知，美国为了防堵共产势
力扩张，在全世界到处与反共的独裁政权合作。光是在东南亚就有菲律宾的马可仕（
Ferdinand Marcos）及印尼的苏哈托（Suharto）。1979年1月17日，伊朗末代国王穆罕默
德·礼萨·巴勒维（Mohammad Reza Pahlavi）为躲避国内的伊斯兰革命而出逃美国，这
给了美国极大的震撼。持续与独裁者合作反共，除了成为美国外交的污点，最后甚至可能
适得其反，让盟国内部产生反美声浪。是以在与中华民国断交之后，美国开始积极介入国
民党的人权问题及台湾的民主发展。从1979年12月10日的美丽岛事件、1981年7月3日的陈
文成事件、1984年10月15日的江南案等，美国国会议员透过提案或发言来积极关注台湾民
主化进程。
许多台湾人将台湾民主化的起点，归功于蒋经国在1987年7月15日解除戒严。而马英九前
总统更常提到蒋经国在1986年10月7日接受华盛顿邮报创办人葛兰姆夫人（Katharine
Meyer Graham）专访时，听到蒋经国透露即将解严时，作为翻译的他心中受到的震撼。事
实是美国由于与中国的同盟，防卫台湾的压力变轻。但为了持续与台湾的邦谊，便必须透
过台湾民主化给予此政策的正当性。如果我们看当时世界的重要大事，1985年3月11日，
54岁的戈巴契夫（Mikhail Gorbachev）继位苏联总书记，积极推动经济改革开放政策。
同年6月4日，中共中央军委会主席邓小平宣布解放军裁军百万。冷战的紧张情势顿时减轻
不少。同时第三波民主化风潮也吹到了亚洲。1986年2月25日，菲律宾的马可仕总统被人
民赶下台并逃亡美国。1986年3月25日，参议员甘迺迪（Edward Kennedy）及培尔（
Claiborne Pell）提出了共同决议案，要求台湾当局推行民主制度，其中包括了实质意义
的反对党成立、终止媒体审查及开放言论、集会自由，并推动国会及总统选举。结果就是
民进党在1986年9月28日成立时，国民党政府不敢加以扫荡。直到今天，美国每每提到美
台关系，都将台湾誉为是亚洲民主的典范、享有共同价值的盟友。台湾的民主政治是美国
守护台湾最大的正当性来源。
蒋经国接受葛兰姆夫人专访。（总统府资料照片）
台湾会像南越那样被美国背叛吗
或许有人会问，民主价值真的有那么重要吗？美国难道会因为台湾民主了就不会背叛台湾
吗？一个经常被提到的，被美国背叛的例子是南越。然而这个例子恰好可以突显战略价值
及民主价值的重要性。台湾虽然号称是第一岛链上“不沉的航空母舰”，却也是防御上最
薄弱的一环。一旦台湾被占领，第一岛链的防线就被突破。然而南越只是东南亚诸国其中
一员，失去南越，美国在东南亚的战略布局尚有回旋空间。从1950年代以降，美国在中南
半岛的战略就是避免去殖民化后各国赤化的“骨牌效应”。然而对美国而言，在中南半岛
的战略纵深远比在第一岛链的纵深还深。1955年，美国为了防止共产主义赤化东南亚，便
在泰国曼谷建立了“东南亚的北约”——东南亚条约组织（Southeast Asia Treaty
Organization，简称东约SEATO）。后来东南亚国家同样为了防止共产主义扩张，就在
1967年成立了东南亚国家协会（Association of Southeast Asian Nations，简称东协
ASEAN）。虽然两个国际组织都无法像北约那样，建立一支共同军队。但知道冷战结束，
共产主义的发展的确被限制在中南半岛上，而没有扩散到东南亚其他岛屿国家。而由于美
国的扶植，东南亚最外围的菲律宾及印尼早就由亲美的马可仕及苏哈托所统治。是以虽然
在1975年南越沦陷，但一方面由于美中开始结盟，一方面东南亚还没被完全赤化，美军撤
离南越在战略上并不像台湾被突破后，第一岛链随即出现破口那样危险。
此外，美国在南越的失败不只在战场上，也在政治上。如同在韩国及台湾，美国在南越同
样支持的是吴廷琰（Ngo Dinh Diem）的威权政府。然而由于笃信天主教的吴廷琰对越南
主流的佛教教徒采取镇压态度，使得美国支持军人政变推翻吴廷琰政府。但此举反而使得
南越政治动乱，迫使美国不得不直接介入越战战场，最后就是美国在十年越战内付出将近
六万将士的性命。越战经常被美国人视为是一场“错误的战争”，不只是因为美国为了介
入万里之外的外国事务而牺牲无数美国子弟性命，也因为在这场战争中，美国用了许多不
正当的手段（使用燃烧弹、喷洒脱叶剂、制造美莱村屠杀等），来捍卫一个缺乏正当性的
政权。
综上所述，台湾的战略地位是与美国的国家利益紧紧连结的。而台湾的民主化，就是美国
持续守护台湾的正当性来源。
维持台湾的独立，就是美国的国家利益
从上面的讨论可以看得出来，美国的国家利益是捍卫台湾的“事实独立”。那么美国有没
有可能支持台湾的“法理独立”呢？那么就要看“法理独立”是否有利或至少无碍“事实
独立”的延续。那么决定法理独立对事实独立的效应为何呢？那就是美国与中国的关系。
如上所述，过去美国反对法理台独的理由是“不要激怒中国”。换句话说，当美国不在乎
是否有任何举动会激怒中国时，就有可能是法理台独的最佳时机。历史上这样的时机出现
不止一次。第一次就是在1979年与美国断交之前，当时中国在刚脱离毛泽东统治后百废待
举，客观上并没有侵略台湾，或者对美国施压使其不支持台独的能力。1972年尼克森访问
中国，毛泽东就曾经对尼克森说，解决台湾问题“我们可以等一百年”。第二次是1989年
六四天安门事件，中国对学生的镇压引来全球，包括美国的制裁。当时中共面对的形势是
冷战即将结束，东欧集团即将垮台的局势。
然而如上所述，第一次时间点的错失便是因为“汉贼不两立”的原则。第二次非但没有台
独的机会，连许多国民党人士都跃跃欲试，想要一举统一中国。据当时担任总统的李登辉
表示，他提出《国家统一纲领》，就是一方面回应国民党内的统一论调，一方面又为统一
定出许多前提藉以提高统一难度（新闻连结）。
那么现在是不是第三次法理台独的时机呢？不好说。但可以看得见的是，美国已经愈来愈
不在意是否会在政策上激怒中国。然而和过去不同的是，过去是因为中国实力不足才不用
在意，现在则是因为中国实力强大才必须强硬。在军事上，中国已经建成了第二艘航空母
舰及新一代战斗机。在南海上的军机绕台，在东海上绕台及硬闯台日防空识别区，都使得
美国不得以与友邦军事演习、技术移转，以及透过军机军舰巡弋以围堵中国。经济上，中
国不断以庞大资金收购西方国家企业，试图掌握高科技技术。在美国眼中，中国掌握西方
技术不仅有利于拉近与美国的科技差距，完成“中国制造2025”的梦想，更可能将其转手
给伊朗及北韩等美国敌国。更别说庞大的对中国的贸易逆差，使得美国的资金不断流失。
是以美国必须采取诸如抵制中兴及征收关税方式减缓中国“超英赶美”的步伐。在外交上
，有硬实力的亚投行、一带一路等跨国合作计划，将沿线诸国纳入其势力范围。有软实力
的孔子学院，试图对各国形塑博大精深又友善的中国形象。更有“锐实力”，以资金及消
费力为筹码迫使西方企业就香港及台湾议题复合中国官方主旋律。面对这些攻势，美国及
其盟友都开始以限制中国投资、关闭孔子学院、以及拒绝配合中国要求将台湾改名的要求
等措施回应。
我们不确定美国今天对中国的强硬态度，是否能转变为对台湾法理独立的支持。然而从过
去将近70年的时间里，从第一个30年的敌对，到第二个30年的友好，到近年来的竞争，美
中关系是起起伏伏。但无论是什么时候，美国对台湾守护承诺都是不变的。这显示对美国
而言，守护台湾的独立状态就是美国的核心战略利益。当中国对美国霸权的挑战日益增长
时，保障台湾独立地位的重要性对美国而言只会与日俱增。
4.附注、心得、想法︰
支那再怎样都比不过华府一张会议桌上的决定