https://www.cw.com.tw/article/article.action?id=5091065
曾被威胁用“社会事”解决，一个29岁镇长与最残酷的金权考验
2018-07-17 天下杂志 652期 文/林怡廷Amber
走进南投县集集镇公所的镇长办公室，偌大的办公桌上立著一块名牌“镇长陈纪衡”，后面
的墙上挂了一幅大尺寸的风景摄影。
“这是集集大山，”面对记者困惑眼光，33岁的陈纪衡解释道，“是靠山的意思。”
这位4年前政治资历是一张白纸的素人，确实需要靠山。
当时29岁，辞掉竹科工程师工作回到家乡的陈纪衡，披上树党旗帜，以1200票差距、近6成
选票，打败国民党籍老镇长。
这个全国最年轻的乡镇首长，成了素人参政的成功案例而受瞩目。
但任期第一年，他就经历了威胁、利诱、代表会杯葛、退党和公所人事纷扰，见识到这个人
口一万多，以绿色隧道和日式火车站驰名的小镇，平静表面下错综复杂的人情及利益。
黑金政治，变地方生活一部份
“以前觉得政治肮脏，阿沙不鲁（台语，随便的意思）的人都能当选。但进来后发现，好不
容易选上了，这个体制也不见得能让人好好发挥。”4年下来，陈纪衡仿佛历尽沧桑。从政
前懵懵懂懂，但一脚踏入，很快就发现这潭深渊深不可测。
黑金政治是都市人的乡野猎奇，却是地方生活的一部份。
“陈纪衡的遭遇不特别，风波也不特别大，这只是台湾乡镇政治生态的缩影，”一位南投地
方仕绅一语道破。
究竟台湾乡镇是什么政治生态？反映出台湾民主制度的什么问题？
1950年公布“台湾省各县市实施地方自治纲要”，第三级行政机关“乡镇市”被赋予组织、
立法、财政和人事自主权，台湾近70年的地方自治实践历经不同阶段，相应而生的派系政治
为人诟病，但也是党外人士在威权时代得以练兵、突围的参政管道。
根据调查局“2016廉政报告”统计，近五年被移送法办的乡镇长有67位，乡镇市民代表62位
，占了所有民选公职被法办人数的2成。
多年来，作为草根民主基地的乡镇自治积弊重生，存废争论不休，1996年国家发展会议一度
达到朝野共识，改为官派，最后没有实施。去年底民进党立委重新提出，正反方的交锋依旧
没有结论。
赞助文宣品，就要机要秘书职位
“我们肯定第三级地方自治为民主育才，但也是藏污纳垢漂白的平台，”一位不愿具名的县
市首长对《天下》语重心长地说，“如何抗拒这个染缸的诱惑，是政治人物最严酷的考验。
”
这位首长指的考验，追根究柢就是“钱”与“权”。然而这两个使人心浮动的因素，在地方
上又是如何运作？
选举期间，陈纪衡接受一位捐赠者的文宣品赞助，选后这位背景复杂的人士要求以机要秘书
一职回报，“对方来讲几次我都不答应，他就威胁要用社会事（台语）解决。”陈纪衡一度
压力大到要选举战友离开，以确保伙伴安全，最后这位人士混不下去跑路，才解除危机，但
这是他印象深刻的政治初体验。
黑金政治曾在1990年代盘踞全国性民代如省议员、国大代表、立法委员的政治舞台，而今退
守乡镇。台湾偏乡常住人口少，好控制选票，有的乡镇长几千票、代表三四百票就能选上，
乡镇成了台湾民主的暗角。
一位民进党县党部主委透露，地方盛传选乡长要五、六千万元，代表要两、三百万元。“中
选会的选举经费上限没有强制力，等同虚设，”宜兰县三星乡民代表陈世玉直言，她自嘲花
二、三十万元选上，根本没人相信。
地方人士坦言，这一层级选举不容易有政治献金，高昂的“竞选成本”自然有回收管道，贿
选和贪渎是相辅相依的共生体，在地方上有套行之有年的利益结构。
利益结构一：回扣、围标、分包
最常见的是工程款贪污。
长年第一线办案的调查局高层透露，围标、浮报工程款、收回扣的手法愈见细致。利用Line
等通讯软件避开检调监听，甚至到国外交易，有些利益结构是一条龙通往中央，但常常循线
往上就会断掉。
陈纪衡上任2、3个月，就有几家俗称“白手套”的工程顾问公司来接触，表示可以帮忙处理
工程回扣。
“他们再三保证一成是‘行情价’，拿超过才会出事，”陈纪衡不讳言这是对人性的考验，
“诱惑你的方式很多，譬如会劝你‘不拿别人也会用你名义拿，不拿白不拿。’”他断然地
拒绝了。
一位市公所秘书也透露，以前回扣2、3成，这几年是1成，具体做法如公所用开口契约做设
计绑标，再透过第三方采购或现金等手法处理金流。
也有将一个大采购分拆成好几个10万元以下的小采购，就能规避“政府采购法”公开招标的
规定，“譬如一个公园维护可以分拆超过20件10万元以下的案子，固定发包给特定水电工，
这些都是合法、只是不合理罢了。”
利益结构二：卖官与地方生意
另一图利来源是卖官。
乡镇长有公所事务、公共建设、人事权，临时约聘雇是许多乡长、代表会拿来酬庸，甚至图
利的管道。清洁队员特别抢手，在定谳案件中看到，行情从50万到100万元不等。
这也是陈纪衡初掌镇公所时的难题。
每年中央统筹分配款，集集镇公所总预算是1.8亿到2亿元之间，光是人事就占掉1亿3000万
元。他发现公所不少酬庸性质的人力，一人一年要100万元预算。
为了打销3000多万元的银行债务，上任半年陈纪衡就决定砍掉4、5个人。他曾为了绝对公平
，用抽签决定，他坦诚这不是最理想的方法，“那阵子很多里长代表来拜托一定要留谁，但
我都没答应，怕被说话。”
正因如此，人事也往往是公所行政革新的包袱。除了旧国王人马不好处理，代表会也常会利
用预算的掣肘，要求乡长安插自己人马。
而利用职务之便，掌握地方资源的网络，才是最重要的。
一位从基层历练到中央的政治人物直言，地方上黑道透过选举漂白，包山包海、包工程包娼
包赌，警察会比较让。曾任云林县长的立委苏治芬直指，每个县市的地方性财源不同，以云
林为例，六轻、河川砂石、废弃物掩埋场、营建废弃土方、沥青、宗教和赌场，都是地方派
系的养分。
“他们的利益，不是做乡长本身的利益，而是用这个位子拓展网络，获取其他利益，”苏治
芬说。
一位乡长透露，他的公所一年工程预算800万元，但能自主运用的建设经费不多，“代表建
议配合款就占一半以上，全台都一样。”他也发现，很多代表指定的小型工程应该地主处理
，但“有关系”就能将私利包装成公共利益。面对许多代表为了绑桩而建议的工程或活动补
助，即使有想法的乡长为了府会关系，常常不得不妥协。
“最难的是，你要在这个基础上做对的事情，很多民脂民膏就是被这些既得利益瓜分掉的，
”这位乡长说。
老龄草根，甚至看不懂预算表
基层地方自治立意是培养国家政治人才，台大政治系教授王业立忧心，这几年台湾公职人员
选举，从国大、省议员废除，立委席次减半，参政管道大幅减少，“这对草根民主到底是好
是坏？”
但根据中选会统计，2014年这届乡镇市长平均年龄54岁、乡镇市民代表53岁的“高龄”，36
岁的头城镇民代表林诗颖直言，乡镇长及代表选举，有多少机会是给年轻人？
缺少选举经费的有效限制，基层选举表面上是青年参政的入门，实际上是没有财力者最难进
入的政治高墙。
而基层参政管道被既得利益的旧势力把持，是目前的政治现实。
许多地方人士都指出，在乡镇最常见的现象就是乡长、主任秘书、代表会主席、农渔会总干
事轮流当。记者到中南部某一乡镇采访乡长，只见主秘随侍在侧抢著回答问题，乡长仿佛状
况外。
监督乡镇公所的代表会也问题重重。不只一位代表私下和记者坦言，代表会普遍素质太差，
甚至预算都看不懂，应该废除。
一年两个定期会共24天，临时会3到5天，可领月薪5万3再加上各式福利，一个代表一年所需
公帑将近90万元。多数地方人士都透露，一个代表会往往不到一半的专职代表，做瓦斯、营
造、殡葬、礼品生意是普遍现象。
人人满意，是成功还是沉沦？
陈纪衡从政前，对政治的定义不外乎是“管理众人之事”，或苏格拉底说“你不进来政治，
就会被糟糕人统治”。但进来后会知道，这些之于真实的政治都不够贴切。
“公平分配资源，是政治最困难的部份，”陈纪衡深深体认到，这个结构庞大又陈旧，不是
一个人可以改变。四年来他如履薄冰，但也清楚，乡镇利益没有大到值得让暴力威胁者付出
代价，真正会惧怕黑金政治的，最终还是把持不住道德操守的从政者自己。
“要对抗这个体制就一定要守得住底线。一个资源分配者一定会得罪没有被分配到的人，你
怎么做到大家都满意就是成功，但有时不见得是对的，这就是政治的沉沦，”陈纪衡说。
（责任编辑：吴廷匀）