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公投门槛之跨国比较分析
宪政法制组高级助理研究员 黎家维 May 29, 2013
一、前言
各国有公投制度设计者，规定五花八门，不论是公投的连署与通过门槛高低、公投事项的
范围、发动机关为何，甚至是否可以司法审查公投题目，均无定论。由于一般民主国家实
际政治运作以代议制度为主，直接民权的行使只是辅助代议政体之不足，因此公投连署与
通过门槛之高低，就取决于一个国家制度的选择，究竟是要让一般民众对于政治事务有更
多直接参与决定的空间，或是要对代议政治菁英决策的模式进行若干程度的修正。因此公
投门槛的高低，不是是非题，而是选择题。
比较世界各主要民主国家的公投制度与门槛，我国公投法并非部分论者所讥讽的“鸟笼公
投”，我们甚至可以自豪地表示我国公投制度远较这些国家进步。
二、世界主要国家公投制度之概况
以下将说明世界主要国家公投制度之概况。
（一）美国
美国各州的规定来看，除了少数州未采用连署门槛的机制外，各州连署门槛的标准高低亦
不一，连署门槛的要求范围从北达科达州2%的低标准，到怀俄明州15%的高标准。一般而
言，法律创制提案与公民复决提案的门槛较低(2% ~ 15%)，而（州）宪法创制提案的门槛
较高(4% ~ 15%)。法律创制提案的中位数是8%，公民复决提案的中位数是5%，（州）宪法
创制提案的中位数是10%。各州连署门槛的全部平均数从2.7%到15%，中位数为7.5%。
不过有的州的创制并非民众直接创制，而是间接行使创制权。在一般法律与宪法的复决上
，各州通过门槛也不一，大多数的州采简单多数（但有的州尚有最低得票门槛之限制，如
华盛顿州同意票必须达到出席投票人数的33％才算通过），新罕布夏州则采投票人数的
2/3绝对多数，也有的州必须合格选民过半数同意（如麻塞诸塞州）才算通过者。
（二）德国
联邦层级并无公投，基本法只对邦行政区发生变动或建立新邦时，才需交付公投。联邦宪
法法院甚至对邦及市镇层级针对联邦事务办理咨询性公投均持反对态度。
邦层级的公投内容，各邦也不尽一致。除少数外，一般各邦可对邦宪法与邦法律进行创制
公投。但排除财政、租税、公职人员俸给事项。
连署门槛为8％-20％不等，有的邦为4-5％（Barndenburg、Hamburg、
Schleswig-Holstein），达到连署门槛后，由邦议会先行讨论，若议会接受公投提案，则
毋须再投票。若不接受，得提出对案一起交付公投。
投票门槛上，多数邦对于投票是否通过设有最低同意票之门槛，通常同意票必须达到选民
数的20％、25％或33％。有的邦设有最低投票率门槛（Nordrhein-Wesrfalen为15%，
Rheinland-Pfalz为30％），未达此比率者，一概否决。在邦宪法复决上，大部分通过门
槛均为合格选民数过半同意，方为通过，Bavaria则为25％，但也有的邦还规定必须达到
绝对多数同意才算通过。
市镇层级的公投，提案连署有2-3％，也有6-15％，大多为10-20%间，主要视市镇规模大
小而定。大部分投票均设有20-30％的投票率门槛，采简单多数决。Hamburg则无门槛，仅
采简单多数决。
（三）荷兰
荷兰并无全国性公投之规范，仅有规范地方性公投之“暂行公民投票法”。2005 年6 月
依里斯本条约，举办是否同意欧盟宪法之全国咨询性公投，结果为否决欧宪条款，为荷兰
第一次之全国公投。
依据暂行公民投票法，省及市镇能对各自立法机关所做之决议进行复决，各地方并仅能对
该法中未规定者自行依需要做其他的规定。因为宪法上并无赋予公投具拘束力之规定，故
原则上省及市镇仅得自行以地方法规规范住民发动或政府发动的咨询性公投。其公投门槛
如下：
1、省层级公投
提案门槛为0.33%的选民数；并须有5%选民的连署方得进行投票，由省选举机关查核连署
签名及投票结果。在North Holland 省，其规定住民发动的复决案，投票率须达最近一次
省级选举实际参与投票选举人总数的50%方为有效。
2、市镇层级公投
提案及连署门槛依市镇选民数多寡而有不同，规模大小与门槛高低成反比，详如下表。至
于通过门槛，则与省层级相同。
选民规模 提案门槛 连署门槛
20,000以下 1% 10%
20,001-40,000人 0.7% 7%
40,001-100,000人 0.5% 6%
100,000人以上 0.33% 5%
（四）比利时
没有强制公投制度，只有咨询性公投，因此没有门槛问题。
（五）英国
1、策动者：国会
英国是不成文宪法国家，一切决定权在国会，在法理上任何一种公投投票仅是咨询性质的
公投，国会可依据或不必采纳公投结果与否，而拥有最终裁量权。
2、连署门槛：无
3、表决方式：视当时状况而定，简单多数；多数同意且附带多数选民比例之下限。
（六）加拿大
1、过去加拿大宪法并无公投规定，1982年修宪，规定任何修宪提案必须取得参议院和众
议院的同意，以及有十个省中最少2/3省立法机关的通过，这2/3省人口数需占全国人口的
50％以上。至于一些专门和被载明的事项，其修宪程序便需国会与所有省的立法机关同意
。再者，顾及宪法修正案会影响省的地位与权力，允许相关的省选择性退出修宪行为。加
拿大一开始并不信任公投制度，在1982新宪法通过前，仅两次全国性公投（1898禁酒令与
1942征兵法案，均未通过），只是咨询性质，类似于民调。
2、1991年加拿大通过称为“加拿大宪法公投法”（An Act to Provide for
Referendums on the Constitution of Canada），简称公投法（Referendum Act）。但
联邦层级的公投范围仅限于与宪法有关者，由总督发动。公投题目可以有一个以上，交付
选民或指定的省进行票决。公投过程首先是众议院当中由12位或更多议员组成的团体，至
少3天前被告之与咨商过公投内容，若公投议案经众议院通过，该院即通知参议院议案内
容与审议经过，以获取参议院支持。
3、加国除育空地区之外，各省都举办过公投。公投范围并无限制，当选民欲对公共事务
表达意见时，政府（省长发动）得举办公投以获知民意走向，民众亦可连署发动（如英属
哥伦比亚可由该省各选区10％选举人连署发动，萨克其万可由选民15％连署发动），有的
省（如魁北克、萨克其万）则可由议会发动。
4、各省公投通过门槛不一。例如在萨克其万（Saskatchewan，公投法则称为
Referendum and Plebiscite Act）通过门槛为投票率超过60％，其中过半数以上赞成；
或其中60％选民明确反对，即被封杀。在英属哥伦比亚（British Columbia，简称ＢＣ或
卑诗省。公投法称为Referendum Act），通过采双重门槛：即该省全数登记合格选民过半
数通过，且还须有该省2/3选区，均达到登记合格选民过半数同意，才算通过。
5、但加国各邦公投效力为“咨询性”，但有的省在特殊条件下对政府是具有拘束力的（
如ＢＣ省若超过50％合格选民投票通过，则具拘束力，低于此的则不具拘束力）。对联邦
政府无拘束力。
（七）日本
除依宪法及地方自治法等规定，对宪法修正、制定适用特定地方自治团体之特别法、最高
裁判所法官之国民审查、自治团体合并协议会设置，以及地方议会解散、首长与议员之罢
免等事项进行“国民投票”，其通过门槛另有规定之外，公民投票仅限于地方自治体就自
治事项为“住民投票”，其通过门槛则规定于各自治体所定“住民投票条例”中，大抵上
规定均为相同。例如爱知县高浜市“住民投票条例”第23条规定，住民投票案未达有投票
权者总数二分之一以上投票，不进行开票；经有效投票数过半数同意，为可决成立。
至于宪法及法律所定国民投票之门槛，分述如下：
1、宪法之修正
日本宪法第96条第1项规定，宪法之修正，应经各议院议员总数三分之二上决议提出修正
案，并交国民投票复决，过半数同意通过。
2、制定适用特定地方自治团体之特别法
日本宪法第95条规定，适用特定地方自治团体之特别法律，未经该地方自治团体国民投票
过半数同意，国会不得制定之。
3、最高裁判所裁判官之任命
日本宪法第79条第1、2项规定，最高裁判所裁判官由内阁任命，应于初次任命后众议院议
员选举时，交付国民审查，并应于通审查十年后，再交付国民审查，其后亦同。
依“最高裁判所裁判官国民审查法”规定，最高裁判所裁判官之国民审查，应由都道府县
具众议院议员选举权之国民，按公职选举法相关规定以投票为之（参照第3、4、8、9条）
，投票结果赞成罢免数多于不赞成者，该裁判官应予罢免，但投票数未达选举人总数百分
之一者，不在此限（参照第32条）。
4、地方自治团体之合并协议
依“市町村合并特例法”第4条第14项及第5条第21项规定，市町村合并协议会设置协议，
应交付合并市町村具有公职选举权之国民投票议决。以有效投票数过半数赞成为可决成立
（参照第4条第17项、第5条第26项）。
5、地方自治团体议会解散、议员及首长之罢免
依地方自治法第76条第1及3项、第80条第1及3项、第81条规定，地方自治团体具选举权国
民总数三分之一以上连署，得向该地选举委员会提出解散议会、议员或首长去职之请求，
选举委员会应将该请求交选举人投票。依同法第78条、第83条规定，选举人投票过半数同
意，议会应予解散，该议员或首长应即去职。
（八）西班牙
一般民众与国会有公投发动权，公投内容除涉及宪法特殊部分者外，重大政策也可以办
理咨询性公投。公民连署人数为50万人。
（九）法国
与公民投票相关的法律分别分布于宪法与一般法。在宪法层次有宪法第3条、第11条、第
88之5条、第89条。在一般法层次，则有1958年11月11日“宪法委员会组织法”以及“
1998年10月5日“关于向宪法委员会提出公投结果申诉之规定”。法国的全国性公投皆为
强制性公投而非咨询公投，政府必须依照公投结果加以执行。依据宪法第11条必须在公投
结果公布后的十五日内公布公投立法条文。
法国公民投票策动者主要为总统与国会议员，2008年修宪中新增人民有资格主动参与公投
案提出的新规定。
1、法国第五共和宪法第三条明订法国国家主权属于人民，其行使必须透过议员或公民投
票。此外第11条与第89条规定公民投票的程式完全由政府掌控，而总统与议员才有权提出
公民投票，而且需经过两院同意才能付诸公民表决，所以在法国总统对于公民投票具有很
大的裁量与决定权。
2、宪法第11条：“国会开议期间，总统在经由政府或是国会两院联合提议，并经政府公
报公布后，得凡涉及公权力架构之调整，涉及国家经济、社会或环境的政策改革、公共服
务改革，或是对于不违宪，但影响宪政架构运作之条约批准的法律草案交付公民投票。”
原宪法第11条规定总统得依政府或国会两院所提之建议案提交公民投票，修宪后增加了第
三项，“国会五分之一的议员提案以及十分之一公民的连署即可依法律提案进行公民投票
”，使总统与国会皆有发动公民投票的权利，也新增人民有资格主动参与公投案的提出。
不过增加已通过且实施尚未超过一年的法律不得做为公投议题。公民投票对象主要为宪法
修正案及特定范围之法律。法国对于公投题目范围的直接限制规定于宪法第11条，除此之
外并无任何其他特殊或例外的规定对公投题目加以限制。
法国公投历年公民投票参与率有高有低，最高纪录的一次有八成选民参与，而最低的一次
仅有三成。至于通过门槛，则采简单多数。
（十）瑞典
瑞典有咨询性公投，强制性公投仅为修宪之必要程序，需有1/10国会议员提案辩论，再经
1/3同意提案后发动。通过门槛为投票率须达50%，过半数同意通过。
（十一）意大利
1、公投次数多，在西欧仅次于瑞士。中央集权制国家。
2、1948年宪法将创制复决权入宪，目的在于制衡代议政治。
3、法律提案（创制）：5万公民连署。（宪法71条）
4、复决公投：50万选举人连署，或5州议会请求。但预算、财政法律，大赦与特赦及国际
条约之批准不适用公投。有效票多数同意即通过。（宪法75条）
5、总统于宪法规定情形亦可宣布公投。（宪法87条）
6、宪法或宪法性法律公布后三个月内，若有国会一院1/5议员请求，或50万选举人连署，
或5州议会请求，可交付公民复决。非经有效票多数同意，不得公布。（宪法138条）
7、意大利宪法法庭裁定复决提案违背相关法令时，则可不准许交付公投。
（十二）韩国
依公民投票法（2004.1.29公布）第24条规定，交付公民投票事项，经有权投票者三分之
一以上投票，有效投票数过半数同意，为确定通过。
（十三）瑞士
可分为强制性公民投票与非强制性公民投票两类。
1、强制性公投门槛：(主要针对宪法、违宪法律及加入集体安全组织)，法源在宪法140条
。
发动：非由选民发动，而由议会发动
表决：142条，参与投票选民过半数之同意及过半数之邦通过始得生效，小邦之票以半票
计算。各邦选民之投票结果即为各邦之投票结果。
换言之，瑞士公民投票，除了看总票数，还要看各邦票数。
2、非强制性公民投票：(主要针对联邦法令及国际条约)，法源在宪法第141条及联邦政治
权利法
发动：五万选民或八个邦之提请
表决门槛，与强制性公投相同。
3、地方性公投
各邦规定不尽同，各邦不同。例如：JURA邦宪法规定2000公民或八个市镇可提出，BERNE
邦规定10000公民连署。至于表决门槛，宪法第142条所定为法定多数，适用于此。即过半
选民同意通过。
（十四）其他欧陆国家提案连署门槛
匈牙利创制连署门槛10万人（1.3％），复决连署门槛5万人（0.63％）。斯洛文尼亚创制
复决连署门槛均为4万人（2.6％）。列支敦士登法律创制与复决连署人数1000人（7.2％
），宪法创制与复决连署人数1500人（10.7％）。斯洛伐克创制与复决连署门槛为35万人
（9.3％）。立陶宛创制复决连署门槛为30万人（12％）。奥地利创制门槛10万人。圣马
利诺复决提案门槛350人（1.2％），创制连署门槛60人。
三、各国制度之比较与分析
我国公投法区分全国性与地方性公投，可以发动公投的事由法律创制与复决、立法原则创
制、重大政策创制与复决、修宪案复决。前三项事由必须由合格选民总数0.5%提案，5％
连署发动，并合格选民50%投票，投票者过半数同意方为通过。不过，重大政策创制与复
决，亦可由立法院多数决议发动交付公投。修宪案之复决则必须由立法委员1/4提议，3/4
出席，及出席委员3/4之决议，提出宪法修正案。公告六个月后，有效同意票超过选举人
总额之半数，即通过之。
事实上，我们的公投法相较于欧美许多国家，无疑更为进步。
（一）许多国家并无全国性公投，仅有无拘束力的咨询性公投
诸多我们熟知的欧美国家（例如德国、美国、荷兰），在全国或联邦层次的问题上，根本
并无公投制度，或充其量仅有毫无拘束力之咨询性公投（英国、比利时、加拿大），其效
力完全由政府决定是否接受。即使是参考用咨询性的公投，范围也不是毫无限制，例如加
拿大仅能就宪法问题进行，英国则取决于国会多数的意向。而我国公投法在全国性议题上
，不论是法律的创制与复决、立法原则的创制，或是重大政策的创制与复决，均可进行公
投。就算通过门槛不算低，但与上述国家相比，我们仍有直接参与的权力。
（二）在有拘束力公投制度国家中，我国公民可公投范围较广
以日本为例，仅限于宪法与相关法律规定的四项强制性公投程序（包括修宪、制定适用特
定地方自治团体之特别法、最高裁判所裁判官之任命与地方自治团体之合并协议等），一
般重大政策与法律的创制复决，并不在日本公投范围中。西班牙与瑞典也仅限于修宪时，
才有强制公投之必要，一般重大政策仅能举办咨询性公投。因此，扣除了公民复决修宪程
序的国家，能够如我国这样可以对全国法律与事务进行公投者，其实更为有限。
（三）我国公投制度的样貌与意大利及法国较为接近
意大利有关法律的创制须有5万公民连署；而复决则须50万选举人连署，或5州议会请求；
总统也有权依据宪法就特定问题发动公投，通过门槛均与我国相同，采双重门槛，不仅要
合格选民的一半参与投票，同意票数还要过半数方能通过。法国通过门槛虽较我国为低而
采简单多数，但可公投的范围则被限制在宪法第11条规定中，其虽较一般国家宽，但也非
毫无限制。
（四）与欧美国家地方公投相较，我国公投连署与通过门槛并无较高
例如德国各邦规定虽有不同，一般连署门槛为4-20％，一般法律通过的门槛通常设有下限
（达到所有选民数20％-33％），邦宪法的复决大部分必须有合格选民数的一半同意。美
国各州连署门槛不一，在州宪法上为4-15％，一般法律的创制与复决为2-15％；通过门槛
也不同，大多数的州采简单多数，但有的州除简单多数外尚有最低得票门槛（如选举人总
数30％或40％）之限制。也有的州是采三分之二绝对多数，或是合格民过半数同意者。
四、结论
若与世界直接民主典范－瑞士相较，我们公投法当然有较高的限制，但是两国的制度与文
化毕竟有异，直接民权发展成熟度也不同。但若批评我国公投制度是鸟笼或骗局，实在是
言过其实。
此外，台湾内部对许多重大议题仍存在分歧，因为个案而降低公投连署与通过门槛，将可
能打开潘朵拉的盒子，更可能削弱正常代议体制的运作，对整体政治社会制度产生深远影
响，不可不慎。
附录：各国公投门槛比较表 (请参见网页版)