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蔡主委应邀于公务人力发展中心演讲“加入ＷＴＯ后两岸经贸政策”
日期:2002-09-18
加入ＷＴＯ后两岸经贸政策
行政院大陆委员会主任委员 蔡英文
中华民国九十一年九月十八日于公务人力发展中心
杨董事长、各位学术界的先进、各位贵宾、各位女士、各位先生：
壹、前言
今天很荣幸应邀参加“ＷＴＯ架构下的两岸经贸关系”学术研讨会，并作演讲。非常感佩
两岸交流远景基金会、政治大学社会科学院、中国时报社、以及厦门大学经济研究所等主
办单位的用心与努力，能够邀请到海峡两岸产官学界的菁英，在昨天及今天短短的两天期
间，共同热烈参与，集思广义，使这次的研讨会进行顺利，而且圆满成功。这次会中讨论
内涵非常丰富，包括ＷＴＯ架构下的两岸互动与金融发展、两岸经贸交流的发展趋势与合
作前景等，还特别安排一场圆桌论坛，提供了相当多宝贵的意见，可供政府部门作为规划
两岸政策之重要参考。
两岸加入ＷＴＯ对两岸关系及两岸经贸发展的影响非常深远。为因应此一情势，我政府从
去年到现在，针对两岸经贸政策方向及具体措施已做了相当大幅度的调整，使两岸经贸发
展进入一个新的里程碑。以下谨就两岸加入ＷＴＯ后之相关问题，向各位作一报告，并请
各位先进指教。
贰、加入ＷＴＯ对两岸关系的影响
一、加入ＷＴＯ对两岸关系的重要意义
近十几年来，两岸经贸关系的发展，其速度之快，规模之大，影响层面之深广，都是历史
上前所未有。台湾于二００二年一月一日正式成为世界贸易组织（ＷＴＯ）的会员，大陆
在稍早（二００一年十二月十一日）也成为ＷＴＯ会员，此一发展促使两岸经贸进入到另
一个新阶段。ＷＴＯ是以全球化与自由化为目标，透过各种贸易机制的建立，推动世界贸
易的持续发展，以使每一个会员体的经济福祉均不断提升。站在台湾的立场，能够成为被
号为“经济联合国”的ＷＴＯ的一份子，将可以在新世纪的国际社会扮演更积极的角色，
我们不仅要善尽台湾应尽的义务，也要确保并享受台湾应有的权利。
从两岸关系的角度，我们可以预见，在两岸加入ＷＴＯ后，将使台湾及大陆经济更加融入
世界经济体系，两岸经贸互动也同时受到ＷＴＯ法规的规范，因此，两岸可以在这个共同
的基础上，努力建构稳健而有秩序的经贸发展，并进行更密切的交流与合作，进而对两岸
整体关系产生正面的推进作用。 在两岸政治互动层面，加入ＷＴＯ也是改善两岸关系的
重要起步。两岸的歧见，主因在于双方政经制度的差距过大。现在大陆已排除万难加入Ｗ
ＴＯ，与国际经贸体制开始接轨，也逐步走向现代化。经济层面的转变及迈向法律化、制
度化，终将对政治民主产生催化作用，两岸政经制度的歧异将可望逐渐缩小。另一方面，
加入ＷＴＯ后，两岸经贸将更为自由、开放，双方交流深化、广化的结果，自然会提升双
方对话以及正常互动的需要与机会，这对整体两岸关系的开展，亦有积极、正面的帮助。
二、加入ＷＴＯ对两岸经贸关系正常化的关键影响
两岸加入ＷＴＯ，为双方经贸发展提供重要的基础，也是两岸经贸关系正常化的催化剂，
兹说明如次：
（一）ＷＴＯ提供两岸经贸发展的稳定环境与架构
ＷＴＯ强调全球化，当台湾与大陆皆成为全球化的一部分时，双方的互动与政策制定的不
确定性将相对降低。尤其两岸商品、人员、资金及服务将会更自由地流动，人与人的交往
与了解也会增加，两岸关系将会有较平稳的发展。
（二）ＷＴＯ多边机制有助于平衡两岸关系
台湾的经济规模明显较大陆为小，在国际政治上也是相对弱势的一方，ＷＴＯ是体现最惠
国原则及国民待遇原则的多边机制，对于在双边和多边关系下较弱势的会员，可提供一种
保障，这也有助于增强台湾与大陆扩大经贸交流的信心。
（三）ＷＴＯ对两岸经贸交流提供规范性架构
两岸民间交流虽然极为密切，但截至目前为止，两岸双方尚未有机会共同发展出贸易的管
理机制，也还没有建立进行贸易谈判的基础。而ＷＴＯ的规则，在两岸尚未能进行有效协
商的状况下，可以援引作为两岸贸易及投资之基本规范架构及对话的基础。
（四）ＷＴＯ为两岸经贸官员提供互动的机会
过去十年两岸经贸官员有很多的机会和其他ＷＴＯ成员互动，所以对ＷＴＯ的文化和语言
已有很多了解。ＷＴＯ是对自由贸易的一种信念和使命，参与过ＷＴＯ的两岸经贸官员也
会受到影响，建立相同的看法。这种共同的背景和看法，正是目前两岸关系所缺乏的，经
贸官员及ＷＴＯ本身可以做为沟通的桥梁，帮助建立彼此的互信，使双方最后终能在ＷＴ
Ｏ以外的架构下，就更广泛的议题进行有意义的对话与协商。
参、加入ＷＴＯ后两岸经贸关系面临的问题
在两岸加入ＷＴＯ后，两岸经贸发展进入到崭新的阶段，双方可以进一步开展互利互补的
经济活动空间，建立更有效率的两岸产业分工体系，进而加强双方的经贸合作。但另一方
面，总结过去十多年来两岸经贸发展的经验，不可讳言，两岸经贸发展也面临若干结构性
的问题。在我们为两岸经贸发展厘订新方向时，也必须有效处理此等结构性的问题。
两岸经贸的结构性问题，主要涵盖几方面：
在投资方面，台湾对大陆投资包括资本额及营运资金估计高达七、八百亿美元，产业的外
移从传统产业提升到高科技产业，再加上对东南亚的庞大投资，延伸在外的经济力量对台
湾本地经济的影响愈来愈大，因此，我们必须积极思考台湾经济的合理定位，以让台湾、
大陆、东南亚经济发生相互的连结及相互支援的功能，同时也必须调整过时的法规制度，
以让外移厂商能够回来投资，让资金、人才能有健全的双向流动。
在两岸贸易方面，台湾与大陆间的贸易迄今累计超过二千六百亿美元，今年以来，台湾对
大陆出口占总出口比例已超过二０％，若包括对香港出口则接近三成，大陆已超越美国成
为台湾第一大出口市场，此一情况与台商大陆投资带动出口，可以说息息相关。台湾与大
陆距离最近，贸易依赖关系的提升，如果方向正确，台湾可以获益良多；但如果方向偏误
，相关风险也将增加；如何从长期着眼，推动互利双赢的贸易，也是重要的课题。
在两岸人员往来方面，截至二００二年二月底止，台湾地区赴大陆地区旅行人数累计已超
过二千五百万人次，去年一年即达三百四十四万人次，而大陆人士短期来台累计超过七十
万人，二００一年大陆来台人数近十三万四千人次，相对上规模较为有限。因为人员去多
来少所衍生的经济失衡问题也是值得重视的课题。
另一个大家关切的问题，是中国大陆经济快速发展对台湾及邻近地区产生广泛及深远的影
响。台湾固然可以利用大陆的市场及资源来提升产业的竞争力，但另一方面，大陆经济的
磁吸效果，也有可能加速台湾产业外移，资金、人才外流，并增加失业问题。因此，如何
在加速推动两岸经贸的同时，维护资源移动的平衡性，也是两岸应该共同面对处理的问题
。
另一方面，台湾也必须考虑到总体经济与产业调适能力问题。台湾历经一九八０年代及九
０年代市场的大规模开放，经济结构进行大幅度的调整。在亚洲金融风暴之后，经济结构
调整过程加快，企业也面临更强大的转型升级压力。两岸经贸的开放，对台湾经济的影响
是多面向及多元性的，对总体经济与个别企业的影响往往也不相同，因此，在两岸经贸开
放的过程中，要采取怎样的配套措施，让多元的利益不相冲突，让个体利益与总体经济利
益能够相互调和，并让政策的效果可以预测并能有一致性，无疑是我政府最大的考验。而
我们对于相关问题的思考，是本于现代经济管理的理念，尽可能地朝开放的方向来推动，
但也同步建立风险管理机制，将开放政策的负面影响降到最低的程度。
肆、加入ＷＴＯ后两岸经贸政策的调整
在台湾加入ＷＴＯ之前与之后，我政府两岸经贸政策已在持续进行检讨及调整，尤其从去
年八月经发会到今天，已进行相当广泛的结构性调整；更大规模的调整还在持续地推动中
。截至目前，最重要的经贸调整措施说明如次：
一、两岸贸易
两岸贸易调整方面，是在不对国内产业造成太大冲击的前提下，尽可能地开放台湾市场，
今年二月中旬，大幅增加准许自大陆进口之物品项目，总计开放项目农产品八三五项，工
业产品一、二二三项，连同已开放项目总计达七、七００项，占产品总项数七二．五七％
，同时，建立每六个月一次的定期检讨机制，目前第二次开放项目之检讨已开始进行中，
并已接近完成。同时，修改相关法规，允许两岸贸易商直接贸易，并以两岸直接通汇作为
配套措施，以建立正常化的贸易关系。
二、大陆投资政策
大陆投资政策调整的方向，是全力落实“积极开放、有效管理”的中心思想。我们的积极
开放，充分考量企业“全球布局”的需要，相关调整措施包括：第一，大幅消除产业面的
投资限制，目前农工产品部分开放达八、一六三项，比例达九三．八二％；服务业开放项
目亦达八成以上。第二，取消五千万美元投资上限，以因应可能的大规模投资；第三，全
面放宽小额投资的管制，二千万美元以下投资采自动审核制度，如果主管机关在投资人备
齐完整文件后一个月内未作准驳决定，即自动许可并生效。至于两千万美元以上的案件，
也采取标准明确的专案审查制度，尽可能减少政策的不确定性。
在有效管理方面，我们强调的是风险分散及资源双向流动观念。台湾经济规模小，资金有
限，因此，厂商大陆投资资金来源应该多元化，并确保企业财务的健全，同时也必须建立
鼓励利润、资金回流的机制，以免造成失衡的问题。另外，我们也要求企业资讯透明化，
厂商要将在大陆投资的资讯充分揭露，以保障交易安全。为此，我们已修法自今年七月一
日起准许未经核准赴大陆投资台商可以补办登记，在透明化的前提下给予便利，使其有合
法的空间，让厂商与政府间产生正常的互动。
三、开放陆资来台政策
考量两岸经贸关系的发展及资金的正常双向流动，准许大陆资金到台湾投资已是当前重要
政策方向。开放陆资来台，分为几个阶段推动：
第一阶段：准许大陆资金投入不动产。目前法律案已通过，内政部并于今年八月八日发布
实施“大陆地区人民在台湾地区取得设定或移转不动产物权许可办法”。
第二阶段：开放陆资来台投资服务业。在对其他国开放的一０八项服务业中，已决定先开
放五八项，并希望后续检讨能让陆资进入更多行业；另外，我们也将同步开放陆资进入我
们的制造业。不过，此一开放须等到立法院新会期开议，完成两岸条例第七十三条及相关
条文修正后，才能实施。
至于陆资进入证券市场部分，因涉及短期资金流动管理的复杂问题，必须先推动建立防火
墙的工作，才能避免未来开放对国内金融市场产生不可管控的风险。
四、扩大两岸金融往来
两岸金融的主要政策方向，是在维护整体金融稳定的前提下，逐步让两岸资金能够自由、
正常的流动，并避免长期性单向的流出，政府采取具体作做法包括：
第一，准许ＯＢＵ与大陆金融机构直接往来，已于二００一年十一月十六日实施，今年八
月二日并扩大至准许ＯＢＵ在建立防火墙前提下，办理授信及应收帐款收买业务，同时，
也开放ＤＢＵ（国内外汇指定银行）与大陆金融机构直接通汇。
第二，开放金融机构赴大陆设置分支机构，我们已开放银行赴大陆设置办事处，今年八月
二日又开放保险业赴大陆地区设立分公司或子公司；证券业的开放也在规划推动之中。
第三，完成建立境外资本市场之可行性评估，将以改善现行制度包括鼓励在兴柜交易之方
式协助大陆台商集资。
以上这些政策的目的，是希望能够协助在大陆的四、五万家台商，也让他们与国内建立更
紧密的连系。不过，这些政策的落实推动，并非台湾单方面的努力，唯有大陆方面的相对
开放措施，才能实现两岸金融的正常往来。
五、两岸人员往来
台湾地区人民赴大陆累计已超过二千五百万人次，去年一年超过三百四十四万人次，在大
陆地区的花费估算超过新台币一千亿元。相对而言，大陆人民到台湾旅行的人数相当有限
。因此，我们也希望透过开放大陆人民来台观光，增进大陆人民对台湾的了解，同时也有
助于平衡单向的人员及金钱流出。我们已自今（二００二）年一月一日起开始试办开放大
陆海外人士来台观光，五月十日又通过扩大试办范围，准许赴国外旅游或商务考察的大陆
人民能够转到台湾观光。但遗憾的是，大陆方面仍未作出相对的开放，因此，使我方政策
美意的落实及进一步开放的空间，都受到限制。
另外，政府也大幅放宽大陆高科技人才来台限制，希望能够加强两岸学术及产业科技人才
交流，同时，也将配合直接贸易、陆资来台等政策，开放大陆人士来台从事商务活动，这
也将进一步扩大两岸经贸的交流，并有利于跨国公司在台湾可以利用大陆人才处理两岸间
的运作。
六、“三通”及“直航”问题
政府已体认到“三通”是两岸经贸关系正常化不可回避的问题，并充分了解企业界对“三
通”尤其是“直航”的需求，也希望能够尽速处理解决“直航”有关的问题。值得注意的
是，“直航”固然可以让双方货品、人员流动更为方便、快速，可以降低运输的成本，但
是“直航”也会增加两岸企业竞争的压力。如果两岸人员、货品是向大陆倾斜的流动情况
，则“直航”对台湾经济的负面效应可能大于运输成本的节省，因此，推动“直航”必须
有配套的规划及执行措施，以确保两边资源移动能够呈现平台式的关系，则“直航”对两
岸才是互补互利的。
再者，经过陆委会针对“三通”及“直航”所作持续性的民意调查，大部分民众支持在维
护国家安全及尊严条件下的“三通”及“直航”。换句话说，在“三通”及“直航”过程
中，也需完整处理相关的安全与政治问题，才能符合民意的期待。
另外，“直航”的实质问题，例如航权的分配、航线的规划、何种航空公司、船舶在两岸
航行，以及两岸航空、海运管理制度的相容性等问题，都涉及到公权力的行使，也需要透
过两岸谈判来处理。陆委会已根据大溪会议结论，正积极就“直航”进行评估及规划，俟
谈判完成后，即可付诸实施。
伍、经贸关系正常化仍赖制度化协商
一、制度化管道的意义与价值
两岸关系要正常化发展，必须建立在相互尊重的基础上。相互尊重不是只求取表象上的平
等，而必须体现在实质的互动上。相互尊重必须体现在对相互体制的尊重，双方才有可能
进行有意义、有建设性的协商。中共方面必须要体认到台湾是一个民主社会、中华民国的
政府是存在的，而且是经过民主选举程序产生，它代表的是台湾人民的整体利益。
一九九一年两岸基于相互不承认对方存在的事实，却共同面对必须解决交流衍生问题的压
力，因此乃有海基会以及海协会的先后成立。换句话说，从海基会与海协会成立的背景，
我们可以深刻理解到，中共在两岸正式互动中，始终极力回避中华民国存在的事实。但事
实上，海基会被授权处理两岸事务，就是因为中华民国政府事实的存在，才有授权的基础
与法律的依据。
两岸在海基会与海协会成立之后，随即着手安排辜汪会谈，以建立制度化的沟通协商管道
。因为，当时双方都理解，制度化的管道，是两岸在极其薄弱的互信下，唯一可以让彼此
赖以谨慎处理共同关切议题的场合。
海基会与海协会既然是双方中介团体，且在形式上都是民间团体，在执行公权力事项时，
一向是得到授权或委托。而既然是受委托或被授权，海基会与海协会在政治上自然不会、
也不应该有自己的立场，而是必须忠实地贯彻各自政府的指示与授权，展现其中介团体的
功能，而不应受到不理性的政治干扰。正是基于这一层特质，所以两岸两会在各自内部可
以得到充分的信赖，大家深信他们执行业务时，必定可以完全代表政府的立场。
遗憾的是，自一九九五年六月以来，中共一再以杯葛海基会及海协会的制度化管道，作为
其渲泄对两岸互动不满情绪的政治标的，企图借此对我方施压，迫使台湾在政治上作出让
步。两岸对所谓“九二共识”问题的不同解读，是中共不能坦然面对中华民国存在事实而
产生的歧见，也被作为杯葛两会制度化协商的借口。我们要强调的是，两岸自始政治立场
即存在重大差异，两岸要进一步紧密往来，必然要面对此一差异，并设法寻求化解之道，
在双方尚无足够的互信来处理此一问题前，暂时搁置争议是一条双赢的路。杯葛海基会与
海协会并不能直接触及两岸争议问题的核心，更无助于寻求解决问题的共识。尊重海基会
与海协会原设立的背景考量，忠实地依据已签定的协议履行，才能逐步发展两岸良性的关
系。
二、以制度化协商建构正常化的经贸关系
两岸已经成为ＷＴＯ的会员，在这个新的架构下，处理涉及ＷＴＯ规范的经贸事务，无疑
是两岸推动经贸关系的重要平台。毕竟在这个架构下互动，两个会员之间可以依循ＷＴＯ
的规范，促进彼此经贸关系的合理化与秩序化。然而，过去八个多月以来，两岸在ＷＴＯ
架构下的互动仍嫌生涩且极为不足，我们期待，未来双方能利用这个彼此都参与且不涉政
治问题的便利场合，针对ＷＴＯ相关事务进行良性互动，进而对双方经贸的稳定及有序开
展，产生积极的贡献。
不过，我们也要郑重指出，ＷＴＯ的规范仍无法涵盖两岸经贸往来所呈现的多元态样与丰
富内涵，要建构正常化的经贸关系，两岸还有很长的路要走，尤其如何透过双方正式协商
，建构持续发展两岸经贸的合理环境与条件，是双方政府无可推卸的责任。
以投资为例，一般投资者的人身财产安全保障问题，智慧财产权的保护问题，企业经营者
所面对的关务、税务、劳雇关系、资金调度、纠纷仲裁、司法公平与执行等，在在需要政
府提供合理的规范与保障。尽管大陆方面已制定法令作片面的规范及给予保障，但是，这
种作法忽略了片面立法的限制以及不能取代透过双方政府互动及正式协商所能提供的更有
力保障。
尤其，两岸经贸互动涉及两岸各自相关规范的适用，例如：人员往来、资金流通、货品进
出口、技术合作与移转、纠纷与仲裁、司法判决的执行、跨境犯罪行为之防范与侦办等等
，这些涉及两岸人民及企业共同利益的事项，更须经由双方正式的协商，才能寻求彼此都
能接受的规范准则。
我们期盼，加入ＷＴＯ可为两岸正常化互动建立基础，进而迈向两岸协商的新时代。
陆、结语
两岸加入ＷＴＯ之后，两岸经贸关系发展已迈入崭新的阶段。从自由贸易观点，加入ＷＴ
Ｏ有助于两岸扩大双边贸易，提升资源使用效率。另一方面，两岸若能借由加入ＷＴＯ逐
步建立正常化的经贸关系，加强经贸合作，增进良性互动，则可以体现两岸经济的互惠双
赢，进而塑造和平与稳定的两岸关系。
自从 陈总统就职以来，政府积极推动许多极具善意的大陆政策，并根据经济发展咨询委
员会议的共识，全面调整两岸经贸关系，包括实施大陆投资“积极开放、有效管理”政策
、开放陆资来台、扩大开放大陆物品进口、开放两岸贸易商直接交易、直接投资、直接通
汇，以及开放大陆人民来台观光等等。现阶段，政府更积极进行两岸“直航”之整体评估
及规划，俟完成谈判，即可付诸实施。在两岸尚未恢复正式协商之前，我政府也展现高度
的善意与弹性，积极规划两岸弹性协商方案。我们衷心希望大陆方面能够务实以对，深入
了解台湾民主社会运行的法则，并充分尊重我政府的职能，做出相对善意积极的回应，促
成双方可以共同接受的谈判模式。我们也诚心呼吁中共当局能够充分把握加入ＷＴＯ的契
机，积极改善两岸的互动，增进彼此的互信与了解，以建构稳定及长久和平的两岸关系，
追求两岸共存共荣的双赢发展。
最后，再次敬贺大会之圆满成功，并敬祝各位身体健康、万事如意。谢谢。