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作者: Dionysus (因信称义) 看板: Policy
标题: [政策] 我国军事人员征募制度与退辅制度改革刍议
时间: Tue Jul 16 21:05:39 2013
《我国军事人员征募制度与退辅制度改革刍议》
近日来，洪姓义务役下士在国军中服役时受到不当管教与虐待致死的可怕案例再
度激起了台湾社会各界对于军中人权以及义务役官兵人身自由与安全问题的高度
重视与批判。关于军中人权的讨论近日来已在网络上与各大媒体上引发诸多热烈
讨论与专业论述，在此就不一一细述，本文将借此讨论台湾当前应有的军事人员
征募制度以及相关的与一般公教人员有本质上差异的退辅制度应该如何改革的制
度性改革课题。
就军事人员的征募制度而言，目前台湾依宪法等相关法律规定主要采取征兵制。
然而，由于军中人权与义务役士官兵受到虐待乃至于死亡的恐怖案件屡屡造成社
会争议，以及造成男性国民服役年数的生涯规划损失乃至于其创造力受到相当程
度的损害而有“当兵前智多星，当兵后派大星”之说，历任民选总统均不断地缩
短役期，除了因应基本国防战略由过去的“反攻大陆”转变为“防御台湾”而进
行的主要是针对陆军的精实案等军事整编缩编政策而推出替代役制度之外，历任
政府也开始研议改采募兵制的可行性，当前的马政府并将之纳入总统选举政纲而
规划于2015年起改采全募兵制。
马政府的全募兵制时程受到许多国防部高阶军官的明暗抵制掣肘，而部份民间论
者也担心，目前征兵制下由于枪杆子握在台湾人民子弟的手上而较难于发生特定
政治意识型态下的军事政变会因为改采全募兵制与军官组成与社会组成的巨大差
异而出现政治保守的强硬派军人政变的可能性。来自军方的掣肘包括提供马政府
决策高层错误的募兵制成本分析，像是把即使征兵制也得在十年二十年内逐年编
列的部队房舍改建计画全数纳入一次性的所谓吸引募兵成本，或者像是把建构连
全球资源最丰富的美军也前所未闻的高价位营区内娱乐设施也纳入所谓的吸引募
兵成本，当然更别提把许多更新长年失修设备设施的本应逐年编列的预算全都灌
水纳入所谓的改善服役条件与吸引募兵成本，以及把近年来的募兵不足归咎于民
众不愿当兵而不去检讨军中管教制度不当而造成适役民众宁可选择较低薪工作也
不愿服志愿役的“好男不当兵”古训。
就当前的军事人员征募制度改革而言，尽管各方争论台湾军方的军中不当管教问
题是否可能与当初自大陆撤台的国府军中下层尉官与士官受到政府法律与台湾社
会文化等因素影响长年失婚而造成的个人心理问题有关，但一则各国军方均偶有
不当管教事件而台湾军方或许只是其中程度较为严重者而非特例，二则不论其成
因如何，军中管教制度的多年沉疴绝对有改革的必要，然而，就当前的募兵制推
动而言，军中管教制度的各项改革需要时间渐进推动，毕竟，七年之病难求三年
之艾而要让社会相信军方己有改革成果更是需要一两个世代甚至永难完全获得社
会信任，毕竟美国募兵的新兵来源也以相对贫穷的民众尤其是黑人族群为主，因
此，马政府的全募兵制时程固然勇气可嘉而值得给点掌声，但按当前的进度来看
有一定的可能性不见得能够按时程完成，而更何况从征兵制到募兵制的变革如果
没有一个渐进改革的进度方向恐怕更难于如期完成而事倍功半。在此，本人建议
几个军事人员征募与人事制度的改革方向。
首先，就募兵而言，不论是否能如马总统选举时提出的104年全募兵制时程顺利完
成，为了长远的渐进改革计，应该优先集中针对专业技术性要求较高兵种如海空
军、海军陆战队、各军种指管通勤单位乃至于飞弹部队、装甲部队、直升机部队
、机动混成旅乃至于金马澎的各军种驻防单位等兵种与单位取募兵制，一则这些
军事单位本来就需要较长时间的技术训练才能完全适任并因相关教育训练投入较
多而会有较高薪资且较宜长期留任，而不适合流动性过高的义务役，二则如此一
来也可以逐渐地缩编在当前台海两岸相对实力较不合用的一般陆军单位并将之以
连队等为单位渐次逐一替换为募兵制建制单位，而在这个过程中多余的义务役人
力则可以转投入国家公园警察或者解说员等替代役，从而逐渐地朝向全募兵制过
渡，果能如此，则不论是否能依马总统所提之104年全募兵制期程如期完成军事人
员征募制度转换，既然制度转换程序有所规划，则未来一定时期内完成全募兵制
制度变革的成功机率必然大大提高。
第二，考诸美德日各国，台湾的将领星星比例过高，不但造成基层士气低落也造
成退辅财务的极大困扰，未来的兵力缩编与精实化过程中，裁将减星甚至减少校
级军官人数乃是势在必行的同步改革方向。如此一来不但可以减少基层军官面对
上面一堆公公婆婆的行政作业与管理困扰，二来也可以减少未来的退辅基金破产
问题的日增压力。
第三，关于募兵制与兵力缩编是否造成战力不足问题，一则台海军力失衡自1949
年年底国府兵败渡台后便不断恶化，台湾的安全保障主要在于维持对北京与对华
府的温和外交策略，军事力量仅是最后的制衡策略且近年来日益以海空军的御敌
境外为主而陆军的重要性更早已随放弃反攻大陆国策而逐渐萎缩，二则包括威玛
共和德国国防军在内的诸多研究均显示，或许因为较长时期与较紧密的军事训练
，募兵兵员的平均战斗力乃是征兵兵员的两倍以上，因此，采取募兵制而又放弃
反攻大陆而改采防守台湾、决战境外国策的前提下，本来就需要更多更专业更长
期留任的海空军技术兵员，也本来就不需要维持过多的陆军平时兵员而只需要针
对相关适役男女提供必要的二至四个月基本军事训练尤其是民防训练以备战时必
要时进行征兵，更何况，再重复一次，台海稳定不可能依赖早已不断失衡且客观
上注定更加失衡而向大陆方面倾向的台海军力平衡而多年来早就依赖对北京与对
华府的温和外交应对。
第四，就军事操练程度与兵力运用灵活性而言，募兵制本就具有许多优点，就军
事操练程度而言，只要不是不当管教与虐待，募兵兵员做为职业军人本来就如职
业警消人员般可以承担较密集的军事操练，而就兵力运用灵活性而言，一个假设
性的情境就可以了解募兵制的优点，假设台海两岸爆发战争，中共解放军采取声
东击西之策，先以有力之一部攻击金马佯攻并对台湾本岛发动导弹攻击，但相关
战略战术分析显示解放军的主力将采取施琅过去进攻路径即攻击拿下澎湖群岛并
建立进攻桥头堡基地，藉以切断台湾本岛对金马的救援能力并将主攻部队直指台
湾本岛而发动总进攻，那么，国防部与参谋总部有可能不顾民意反应而在解放军
攻击澎湖之前就放弃救援金马的义务役部队吗？或者可能必须不断地调动陆海空
有生战力增援金马而备多力分，直到解放军数日甚至一周后进攻澎湖时才能调整
部署但此时本岛兵力早已过度增援金马而可能早已丧失进行有效的本岛防御的可
能性？那就更别提在非战时，募兵制官兵绝对较能更有弹性地投入各种救灾工作
，以汶川大地震为例，采取募兵制的中共解放军官兵在第一时间就以空降方式投
入交通后勤断绝的第一线灾区救灾，在台湾民意上与政治上有可能冒险将义务役
官兵以空降方式投入可能补给困难与面临种种危险的灾区救援吗？
第五，由此次洪姓士官的不幸案件后续处理可以发现，军中官官相护的问题严重
，连移送军检法办的对象竟然是与洪姓士官的死亡较不相关的吕姓义务役医官而
不是下令恶整的该旅副旅长与执行恶整命令又不顾洪姓士官健康状况与求救哀求
的该连士官等志愿役兵员，因此，陆海空军刑法也有修法之必要，战时的官兵违
法问题固然应依军法由军事法庭审理，但在平时则应依普通刑法由地方法院审理
，或者平时非关军事祕密事项者概依普通刑法由地方法院审理，而平时有关军事
祕密事项者则原则依军法由军事法庭审理但可酌情如拉法叶等案经当事人声请或
地检或特侦组主动分案而由地检或特侦侦办并由普通刑事法庭审理。
而在军事人员退辅制度改革方面，军事人员的退辅制度问题相较于公教人员有其
特殊性而不宜一概而论，此衡诸军公教退辅基金之中军人退辅基金乃是财务问题
最大而可能最早面临破产财务问题者自明。其根本的问题在于，军方人员尤其是
军官的部份由于学长学弟制与金字塔形的升迁体制而有届退的问题，因此许多军
官往往在届期未能升迁的四十五岁左右便办理退伍，而将官部份也有此一现象，
但如此一来，以军公教男性因社经资源较劳工等好些而平均余命较长而以平均余
命80岁来设算，军官自22岁军事院校毕业投入服务起到45岁左右退伍，其服役与
缴纳退辅基金年限为23年，但其领取月退俸年限却长达35年，缴纳对领取年数比
例为0.66，而一般公教人员依目前的八五退休制度来说至少要55岁退休才能领取
月退俸，而八五退休制度下又必须服务达30年方得领取月退俸，则其服务与缴纳
退辅基金年限为30年，但其领取月退俸年限则只有25年，缴纳对领取年数比例为
1.2，二者缴纳对领取年数比例相差近一倍之多，便可知军事人员退辅制度比起一
体适用的军公教退辅制度改革需要更大幅度的改革才能维持军人退辅制度的稳定
与减少社会各界的舆论批评声浪恐怕已是势在必行的改革方向。
然而，由于台湾军方长期以来一直有让届退军官升退以取得较佳退辅条件的长年
传统，因此，考试院考选部目前提出的军事人员退辅制度改革乃是将军职人员领
取月退俸的年龄订为五十岁以上退休者才能领取，但是由于军方特殊的期别伦理
与届退传统，如此一来势必使得可能必须届退却未达五十岁的军职人员会想方设
法多升一两个阶级以便等到五十岁可领取月退俸后升退而藉以增加自身的退辅待
遇，但如此一来相关传闻本已甚嚣尘上的军中买官问题势必因为升退的退辅利益
利差扩大而快速恶化，毕竟，假设目前的退辅制度下，五十五岁以将官退伍者与
四十五岁以校官退伍者相较之下前者多在任期间所得较高薪俸与前者在退休后二
十年内的包括月退俸在内退辅所得差距为一千两百万，则加计买官被抓到的法律
追诉风险与个人同袍间名誉受损等风险后，其买官的愿付价格可能只有五百至七
百万而甚至可能打消念头而届退另寻事业第二春，但如果依考试院所提出的军职
人员退辅新制草案，则可能使得能否升迁而推延至可以领取月退俸的五十岁或五
十五岁再届退的在任薪资与退休所得（月退俸vs一次退休给付）差距可能就会远
高于上述的一千两百万而可能超过两千万，在法律与名誉风险应该大致相同的情
况下，利益差距的扩大势必会增加其买官升退的动机并且也会同时提高其买官升
退的愿付价格。因此，本文在此必须提出军事人员退辅制度改革的几个重要考量
面向。
首先，考量军方特殊的期别伦理与届退传统，军职人员能否领取月退俸的年资计
算法不应该完全比照公教人员，而应该在达到一个较低的基本服役年数如十五年
之后就有资格领取月退俸，惟若未能达到如公教人员的八五等退休领取月退俸年
资者，其月退俸之金额或相较于其服役期间薪资之比例应该有所减少，其减少幅
度应与其自身服役年数与公教一体适用之月退俸服务年数如八五制下的三十年相
较之差距幅度成一定的比例关系，如此一来，一则维持服役年数少者领取的月退
俸等退休金自然应该较少的公平性，二则也使上述的月退俸等退休利益差距能够
呈现较为合理的阶梯式级距而不是月退俸或一次退休给付的全有全无式巨大差距
，也才能够因此降低军中买官升退的动机与愿付价格，而不会最后不但没有真的
有效改革军职人员退抚制度的财务问题却反而提供买官等军中不法行为更多的制
度诱因。
第二，目前的将级人员退休福利与校级人员相较之下明显高出太多，甚至还由政
府预算编列先前马总统推动的慰问金改革以外的诸多春节等奖金而为其他校级人
员所无，而将级人员等高阶高薪级军官往往又容易在办理退休领取月退俸后找到
其他薪资等收入不差的新工作而坐领双薪。然而，考量目前少子化与人口老化的
趋势，对于高阶将官与大学教授等退休后不服老继续工作而增加其社会生产力似
乎反而应该予以鼓励而不应该完全地暂停其月退俸，何况其在职服务或服役期间
本有按月缴纳退辅基金而本有领取相关年金给付的权利，因此，衡酌台湾包括军
公教退辅与劳工退休金等社会保险式年金制度均有因为长期以来采取“确定给付
制” (Definite Benefit, DB) 而非“确定提拨制” (Definite Contribution, DC) 而
面临财务危机并需要政府预算保证挹注才能维持制度稳定的问题，就领取双薪的退休军
职人员乃至于各级军公教退休人员而言，应计算其退休金之中属于其若采取确定
提拨制的个人帐户社会保险制度则本就应该有权利领取的部份继续发放其给付，
但若属于政府恩给的部份因属于政府另行拨款照顾退休军公教人员生活无虞的部
份而自然应该于其另有相当薪资或其他相当非薪资所得之工作期间暂停发放给付
才合理，当然，对于将级退休人员的诸多不合理过度额外礼遇项目也应该逐一检
讨并加以改革才合理，毕竟，尽管军方或许基于尊重退休学长将领而以所谓的影
响募兵诱因而要求维持这些过高的不合理将级人员额外退休礼遇，但募兵的对象
乃是从兵员当起而很可能最多当到尉级或校级军官便办理退伍领取较少月退俸者
而极少能够升到将级退休者，募兵诱因应在于其在上述兵员到士官或尉级至多校
级的在任期间与退伍后基本保障以及服役期间劳动条件合理性如军中不当管教改
革，目前将级人员的诸多不合理额外礼遇本来就不可能影响募兵诱因，惟由此亦
可见军方长期以来欺下瞒上向政府高层文官与民选首长和民代隐瞒重要资讯与事
实之一斑。
第三，过去由于有大量随国府兵败渡台而长年未婚无家庭亲属可为退伍与老年依
靠的老兵与老士官，政府因而透过退辅会设立了包括荣民工程处（后改为荣民工
程公司）等庞大的军工企业以利安置退伍人员工作与生活，也因此设立了包括荣
民总医院、各地荣院与荣民之家等医疗与老年安置机构。然而，随着时代的变迁
，老兵日益凋零而荣民工程公司等军工企业也随着相继解散、改制或民营化，荣
民总医院、各地荣院与荣民之家也出现了愈来愈多的非荣民机构资源利用者，或
许在未来一段时间如十年内维持荣民医疗体系的存在以服务仍有一定人数的老兵
等荣民有其必要性，但老兵相关的荣民军工企业做为过去特殊时代背景下的退辅
机制的阶段性任务已完成而应该加速改革以免造成政府财政负担，而荣民医疗体
系也应逐渐地转型为包括各地署立、县市立与各政府机关设立医院如铁路医院之
公医体系的一部份，一则荣民总医院长远而言应该脱离非医疗专业的退辅会而改
隶卫生署以便做为公医体系的教学训练中心，二则各地荣民医院与荣民之家仍可
以提供新一代人数已大幅减少的军职退休人员医疗优惠但也可以提供包括荣民与
非荣民的医疗面与居家护理面等的长期照护医疗辅助提供机构（荣民医院）乃至
于长期照护安养护机构（荣民医院）。而退辅会未来则可以缩编为卫生福利部下
设的退辅司，毕竟其相关的医疗体系与军工企业已逐渐转型，而其功能似乎也只
在于提供届退等退伍人员就业辅导乃至于协助其取得老年安养等各种资讯以及依
考试院和立法院通过之法律规范依法发放各项军职人员年金，阶段性任务既已完
成便不需要独立成立部会级政府机关而可以随政府组织再造而缩编为退辅司即可
小而美地继续执行其本来的设立宗旨核心业务即退除役官兵的就业与就养辅导之
相关工作。
由于洪姓义务役士官的不幸，军中人权与相关军事制度变革再度浮现成为社会关
注的焦点，而对于募兵制以及军中人权等的制度改革的民众支持度也有所上升。
然而，自国府大陆时期到现在的中华民国在台湾，从过去的反攻大陆国策到现在
的固守台湾国策，台湾军方方面面的沉疴已久，而由于军方的特殊性，军方相关
改革又不能简单地套用公教人员的相关改革而必须依照军事人员与军事事务之各
种特殊性而逐一地规划合理的改革方向与进路，本文在此提供对于军事人员征募
制度与退辅制度改革的一些管见，希望对于军方的改革能有些启发作用，也希望
透过合理化与系统化地改革军方的人事与退辅制度能够对军方的各种不良文化产
生制度性的正面影响，而使得不论是服义务役或者是服志愿役的台湾子弟都能够
永远不再遇上成大硕士洪仲丘下士这般天怒人怒的悲剧事件。
原文转载自原PO部落格文章《我国军事人员征募制度与退辅制度改革刍议》
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