打破“公股＝没效率”迷思，国营企业也能创造优质服务与高获利
2022/09/08 by 《台湾银行家》 张嘉伶
泛公股企业通常成立时都有其时空背景，出发点一定是为了国民能过上更好的生活，但发
展了一段时程，政府可能就会借由开放市场竞争，来提高绩效与服务品质，国际上也有不
少这样的公股企业都转为泛公股企业，甚至逐渐转民营化发展，市场上大多认定这样的企
业，在营运上有历史包袱，绩效不会好。
但这几年，国内几家此类型的公司包括中华电信、华航，甚至泛公股银行，不仅拿下相当
亮眼的获利成绩，也同时承受必要的使命感，显示如泛公股企业的大象也能跳舞，甚至可
为国家创新巅峰。
公股企业转民营化曾是流行
公股企业的发展历史久远，范围更是广泛，大多是从人民生活的必需开始，例如水力、电
力、邮政、铁路、航空、汽车、钢铁、银行等，而为了让人民生活更美好，公股企业势必
要承担较大的国家政策使命，就算赔钱也要坚持其服务。
不过到了 1980 年代，世界有不少国家将公股企业转为民营化，理由虽然百百种，然而基
础大多来自于 1980 年代盛行的新自由主义（Neo-liberalism），将去管制与民营化两大
目标奉为圭臬，如英国首相柴契尔夫人、日本首相中曾根康弘，任内均大力推动公营事业
民营化。
台湾于 1989 年成立“行政院公营事业民营化推动专案小组”，确立民营化目标，诸如中
石化、中钢、中华电信均在这 10 几年中陆续民营化，开放民众认股。而 1998 年部分公
股银行也转民营化，因台湾的银行规模小、家数多，为调升银行经济效益，故“公股银行
民营化”被列为金融改革重点，并在此施政目标下，积极推动金融机构的整并。
而实施民营化的目的大多会宣称要增进事业经营自主权，强化其竞争力，以及筹措公共建
设财源、吸收市场过剩游资、增加资本市场筹码等。看似美好的说法，不过事实上有些公
股企业转民营化后却不如预期。
民营化并非万灵丹
以日本铁道来观察，1987 年原本是国营公司营运日本国铁，以车路合一的模式，新干线
不另外成立新公司，切割成 7 个区运营事业，自立营运。一开始，日本政府以控股方式
，协助其步上轨道，并开放允许其多角经营，包括观光旅行社、饭店、停车场、土地开发
等事业，之后才协助其逐步上市。不过目前依然有四国 JR 与北海道 JR 因运量不足，依
旧维持国营，其余都已成为公开上市公司。
日本国铁民营化的历程，曾面临工会强力抗争，好不容易完成这项艰巨的任务，然而民营
化全面释股后，企业最重要的就是获利，对于亏损的路线与车站，就会面临检讨而废线废
站的命运，虽说目前日本规定必须要与地方自治体协议的机制，不管是 JR 或是私铁，仍
会被质疑没有照顾到偏远地区的交通，这也是公共交通的重中之重。
而日本国铁的民营化，某种程度上，是将所有权分散，使社会共同拥有，然后让经营权专
业化，而不只是单纯将股权开放后，就置之不理，因为民营化并非就是获利万灵丹，后续
营运才是重点。
至于英国在 1994 年执行的国铁私有化，过程也一样坎坷。英国国铁以车路分离的方式，
原有铁道路线的经营权被切割成 102 段，分别卖给了 25 家公司，结果造成了票价高涨
、行车误点、事故大增，最后政府补贴每年从 10 万英镑增加到 70 万英镑，民众纷纷要
求重新恢复国营。
学术或实务上相较，发现公股绩效不比民营差
正因为公股企业有肩负国家政策使命的重要性，特别重视人民的生活照顾，台湾的公股企
业发展至今也是秉持如此基调，甚至从学术论文中发现，公股企业的表现不见得比民营差
。
以 2020 年“台湾公股与民营银行在景气衰退与金融危机期间放款差异性之实证研究”，
实证结果发现，不同于民营银行具有“晴天借伞，雨天收伞”的放款特性，公股银行在景
气衰退或金融危机期间的收伞程度较小，或甚至持续增加放款，尤其是对中小企业的放款
。整体而言，在金融危机与景气衰退期间，台湾公股银行的信用供给相当程度地弥补了民
营银行的信用紧缩，公股银行放款对于整体资金供给具有稳定的作用。
在实务上，泛公股银行扮演的角色，真是不可或缺，尤其这几年疫情肆虐，政府希望泛公
股银行能发挥金融力量，并设计纾困贷款，在艰困时期帮助许多店家的生计，甚至还辅导
转型，而泛公股银行也秉持着支持政府政策，全面参与，有不少银行反应，客户对于雪中
送炭比较会感念于心，后续反而更能增加业绩。而去年泛公股银行的获利表现也相当抢眼
，其金融韧性为台湾经济画下美好的一页。
政府若是比喻成一个人的大脑，那泛公股银行就如同经济血液命脉般，若血液强健，为国
家政策发展来冲刺，着重的方向包括资安、绿色金融、信托、数位金融等，不仅能强化国
家的经济能力，也是为台湾人民的未来奠定更强大根基。
金融服务人员心中要回想泛公股银行存在的使命感，并存有善念，借由绿色金融让地球美
丽、减少碳排，或者借由信托使老有所终、皆有所养，这样美好的愿景将更有机会达成，
对台湾的未来也将有极大影响。
泛公股经营者心态要正确，提供好服务又能赚钱
国际上也有不少公股企业成功的案例，如法国的泛公股企业，历史也很久远，范围更是广
泛，例如邮政、电信、铁路、电力、煤矿、航空、汽车、钢铁、银行和保险公司等，皆全
部或部分由国家经营。其中最有名的是雷诺汽车。雷诺不仅提供优良品质的汽车，同时还
能赚取大量利润，证明法国国营事业不比民营公司差，一样能提供好服务，也还能为国库
赚钱，让法国人引以为傲。
法国泛公股事业最大的特色是，虽然是由国家派员经营，其泛公股经营者的心态是不能仗
著自己有国营企业的血统就自以为有资源可用，他们认定自己绝非独占市场的特权阶级，
如雷诺汽车必须使出浑身解数和其他民营汽车公司竞争；国营的铁路公司，必须和民营业
者来竞赛；泛公股的法国兴业银行，不只要跟各家私人银行争取顾客，甚至法国境内的其
他 2 家国营银行，也是兴业银行的对手。
从法国经营泛公股企业的经验来看，可看到此种企业肩负的责任应该比民营企业更重大，
然而经营者会回想，深思泛公股企业的初心是“为国家社会更好”，在业务推动上初期可
能不一定是绩效导向，但在业务设计方向要确保有这样的初心，一样能创造优质的服务与
好的获利。
因此，不论是公股金融或者是公股企业，虽然是借由公共持有的股权来对这些机构实行公
司治理，但应不同于纯民股机构以股东获利极大化为目标，这些机构在追求获利的过程，
更应该关注金融稳定或者是公共利益之发展，有“国家血统”的泛公股企业，要心心念念
国民的未来，也能为国家创新巅峰！
本文转载自《台湾银行家》
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