监察院邀集光电业界调查，建言我国释出农地种电、渔电脱勾，民团：无视民意
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上下游记者 林吉洋·时事.政策·2025 年 10 月 28 日
监察院日前发布调查报告，调查主因为外商控诉台湾光电投资环境恶化，内容列举业者建
言，包含松绑农地释出种电、渔电共生应脱勾，不应强制业者承担养殖责任，监察院函请
行政院督促各部会确实检讨改进。
报告释出后，多个民间团体质疑公正性可议，认为监院报告仅听“业者一面之词”，农渔
民认为，报告形同要求政府弃守“农地农用”原则。学者评论报告略嫌粗糙，未正视光电
使农地破碎化，农业环境恶化问题。
报告载明业界心声：“渔归渔、电归电”
10月8日监察院发布一份光电调查报告，报告由监察委员纪惠容、范巽绿及田秋堇署名，
本案起因于外商负责人向媒体控诉台湾绿能政策修改频繁、民间杂音多、黑道介入及公权
力不作为等情事，导致国际开发商放弃台湾市场。
监察院并透过“太阳光电产业永续发展协会”（下称光电协会或协会）邀请来台投资光电
案场外资业者，对我国光电发展提供建言，并行文行政院及相关部会，作为改善行政作为
依据，并需函复光电产协会。
在这份报告里面，大量引述光电业界意见，将“渔电共生”发展瓶颈归因于“政府监管强
度过大”（p6），“渔电共生养殖事实应以６大养殖单据加上７成产出囗检核标准”，将
“导致案场投资与银行融资条件失效”（p33－34），认为渔电共生应回归“渔归渔、电
归电”。
报告指出，渔电共生上路以来，若无光电收益补贴，养殖户普遍缺乏持续经营意愿，而若
强制光电业者投入养殖，则难以克服专业门槛。针对光电业者希望渔电共生不再强迫光电
肩负养殖责任，监察院要求经济部与农业部研拟有效措施，检讨改善。
报告援引业者建言，要求放宽农地释出
报告亦援引业者意见指出，“（光电）每年新增地面型2GW，所需用地约2000公顷，仅占
全国农地面积的千分之二对粮食安全影响极低。”并主张因人口老化、劳动力短缺，造成
逾5万公顷长期休耕土地，土地使用缺乏弹性。
报告载明，应明确区分土地开发与电业申设角色，建置开发则交由专业光电业者。
环保团体：报告无视农业与环境受害，未正视居民权益，难以取信
彰化县环保联盟总干事施月英认为，报告大量引述业者意见，将光电发展困境归因于推动
层级不足、审查冗长行政效率不足，而不是政策方向错误。她认为报告忽略光电破坏环境
、社区抗争与黑道介入，以业者受害包装为外资困境，忽略农民、养殖户跟社区居民的真
实受害经验。
施月英也批评，在光电产业乱象中，得利者是投机的业者、地主、中介商跟地方派系，报
告对“地方为何反弹”未提出解释，更忽略中央政策责任，诸如缺乏区位规划、社会沟通
与透明监督机制。
施月英主张，监察院应该对光电政策全面检讨，包括审查过程与环评制度缺失，及绿能发
展目标与国土安全如何权衡，此外也应探讨居民跟社区参与机制不足问题，更应该详查光
电有多少位于环境敏感区、生态栖地，评估对自然环境的负面影响。更应该深入调查绿能
投资在台湾停留现况，其利益分配与土地租金是否公平。
规划学者：日本农电制度无法比拟，政策持续失灵，将持续恶化农业环境
成功大学都市计画系教授黄伟茹，也是学界能源公正转型监督小组发起人，她曾经在2023
年发起学界连署，建言光电发展应遵循国土规划原则并坚守公正转型路径，促使政府暂缓
划设“低地力土地”。她认为这份调查报告略嫌粗糙，特别是意见四“与农争地”及意见
五“渔电共生”特别具有争议性。
关于农地部分，光电发展已超过十年，报告并未检讨究竟已开发多少农地作地面光电使用
，报告仅援引业界意见“地面型光电所需用地每年需求2000公顷农地”（p5），仅占“全
国农地千分之二”，有操弄数字之嫌。而且业界称每年休耕、闲置面积20万公顷与事实不
符。依农业统计，每年休耕面积仅五万公顷。
黄伟茹表示，业者以日本为例提出开放农电共生，但却未同样全面比较日本采取变更型或
共生型的总面积及占农地比例，日本耕地面积400多万公顷，约为台湾五至六倍，两国整
体情况并不相同，无法比拟。
黄伟茹认为，业界连渔电共生都做不好，要求改采“渔归渔、电归电”，那么急迫开放农
电共生将导致相同结果。现在日本已经面临白米必须进口的窘境，如果我国政策持续失灵
，那可以预见台湾未来有可能也是相同路径，光电仅取走土地，偏废农业发展，无法维护
及提升农业生产环境。
养协：养殖用地以养殖为主，渔、电分离除非政府弃守“农地农用”
对此，中华民国养殖协会执行长侯彦隆认为，光电投资紧缩、外资撤退是事实。但他也指
出，政府释出两万公顷养殖土地提供业者设置光电，是基于“附加功能”，也就是养殖具
有结合光电设施的可能性，因此提出“养殖为主，绿能加值”原则。业者若不希望再负担
养殖责任，除非走变更，或者政府修法改变“农地农用”原则，否则养殖用地仍应以养殖
用途为主。
有关光电业者提出“渔归渔、电归电”的诉求，侯彦隆认为，渔电共生政策推动上路以来
，不该只锁定“土地整合”，更应该找出“养殖专业者”。他表示光电商开发渔电时，面
对20、30养殖户有管理困难，需要专业养殖公司角色作渔业管理，这也符合台湾水产行业
改革所需，个体户难以形成规模，借由渔电共生催生出企业化养殖公司。
侯彦隆感叹，渔电共生有机会成功，也能促成专业养殖公司形成，台盐绿能曾经有机会建
立典范，只可惜从土地整合到案场兴建、再做渔业管理，其中“太多人上下其手”，谋取
短期利益，却断送创新产业模式的契机。现在政府导入养殖团体也是这个原因，希望由专
业团体作为中介组织，但是一切需要时间磨合。
在地抗争者：遗憾监察院仅听厂商一面之词，未倾听人民痛苦心声
吴连进是云林四湖乡反风机自救会会长，从反对陆域风机设置开始，援助口湖乡谢厝村跟
元长乡瓦磘村等光电开发冲突案的抗争民众，他认为监察院应全面检讨能源政策，而非仅
凭厂商一面之词，形同“护航绿能”。
他以云林瓦磘村为例，社区知情权参与权被没收，光电冲击社区环境，但却没有民众参与
程序、面对资讯落差，只能被动告知，最后只能采取抗争手段，向地方政府追讨公理。吴
连进也举口湖反变电站自救会抗争近3年为例，村民从未要求回馈金，业界把地方反弹归
因于回馈金分配不够，是“自绝于民意之外”。
社运人士：政府压缩转型时间，立法不足厂商也成受害者
社运人士、苗栗县环保联盟理事长陈祺忠认为，业者陈情所言“开发环境”恶化，申设过
程业者“信赖保护”不足，正是因为能源转型初期为冲刺发电量，法规宽松导致过多争议
，开发造成的外部成本没有纳入，抗争四处频发。监察院报告反凸显问题：政府为压缩转
型时间，立法不足使厂商也成为受害者。
陈祺忠更认为，能源业者并不是无辜者，绿能业者在诸多能源开发过程，并未提升在地环
境与社区居民的共存共荣，只追求能源业利益最大化，亦不符ESG精神，导致绿能形象崩
坏，业界也有责任。
陈祺忠认为，农地农用是国土法规的根本原则，他认为这份报告用意在于强化“放弃农渔
业论”，游说法规更大幅度容许农渔土地转作能源用地，将导致地主倾向废耕，农渔业恐
怕难以生存。
报告中指出“约八成光电案场开发出现土地开发商绑电业执照现象”（p.9），以开发半
成品案场转售，这批业者无技术、无资金背景，采取“以小资金博大利润”的风险策略。
陈祺忠认为，导致土地掮客反噬能源业，行业乱象纷起弊端重重，正是因为光电以取得土
地优先，并不重视社区、环境。
反对者：简化问题转移责任，绿能失信于民
施月英表示，这份报告焦点是“如何让外商恢复信心，加速行政审查。”但真正应该问的
问题是“绿能政策为何让外商、居民跟环境保育者都不信任政府？”把问题归因在地方政
府跟效率，她认为这是一种政治责任转移，只为了维持中央政策“方向正确、只是执行不
力”的表象。
吴连进表示，在国家能源政策主导下，放任业者四处圈地开发，养殖户失去鱼塭，农民承
受土地租金上涨，平地造林被砍树种电，山坡被夷平，湿地被盖上光电板，冲突一再重演
是光电不被民众信任主因，监察院应该纠正当时制定政策人员，而非“背离民意，越走越
远。”
十年过去该是重新审视渔电共生 农地种电政策了
立意良善作法粗造 赶鸭子上架但又缺乏监管配套
民进党政府应该要思考改变了