听说是当年国民党执政下的国史馆回复读者文章
TL;DR
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在世界局势快速转变的冲击下，近代的东亚秩序受到严苛的挑战。1945年结束的第二
次世界大战距今已逾一甲子，然而中日两国半个世纪的恩怨，仍经常萦绕在人们的历史记
忆里犹然未解。台湾社会惑于昔日日本殖民统治的梦魇，不时便出现集体认同危机，对自
身历史定位产生质疑；尤其在政治现实的操弄之下，“蓝”与“绿”成为人与人互贴标签
、相互撕裂的一道心墙，在不同族群之间搭盖起一座座无形的牢笼，各群体逐渐习于以特
定立场选择历史片断，建构一套看不见对方的国族思维。传统的历史论述已然丧失了权威
性，在双方阵营难以建立互信的心态下，社会价值将逐步走向冲突与对立，历史的真相也
易在众声喧哗之下被掩盖。
台湾经过清代二百多年的经营，光绪年间始设行省，原是进行近代化建设的大好时机
。然而清廷甲午战争败绩，一纸马关条约，就将未划入战场的美丽之岛拱手让与日本。自
此，岛内人民接受殖民统治，中国本土则走向革命共和的道路，两岸各自展开不同的历史
进程；终于因为中日两国世仇难解，兵戎相见而再度交织出新的命运交响曲。这回换成穷
兵黩武的日本尝到恶果，宣告无条件投降而丧失国家主权，殖民地朝鲜独立为韩国，台湾
也回到中华民族的祖国怀抱。
战后的中华民国成为联合国的发起人，位列世界四强，然而八年抗战民穷财尽，又面
对共产党坐大发动内战，无福享受战争胜利的果实，不旋踵便败绩连连，终于丢失大陆而
退守台湾；中共向苏联“一面倒”，英国基于现实考量而承认其地位，中华民国的中国代
表权地位开始不断受到挑战。
战后的台湾，原本依据《开罗宣言》与《波茨坦宣言》，应该将主权交还中华民国政
府；在日本投降之后，国府在台湾也持续进行统治。然而，战时的同盟国美、英、苏各有
盘算，迟迟无法签订多边对日和约，以致于主权移交手续未完成，台湾的法律地位备受质
疑；领导中国抗战胜利的中华民国政府反而要退守新收复的台澎列岛，坐待国际局势转变
。在强权政治的左右之下，胜利的成果几乎被列强牺牲，不能参与旧金山和会共同签订和
约，仅能经由和约主办方美国斡旋，在台北签立中日和约。中日和约确认日本放弃台湾与
澎湖的主权，和约各条款“关于中华民国之一方”，范围应适用于“现在在中华民国政府
控制下或将来在其控制下之全部领土”，“本约系对于中华民国政府所控制之全部领土，
概予实施”，从而确认中华民国政府对台澎列岛的主权，自此，国际间有心人士操作的“
台湾地位未定论”谬说乃成泡影。
关于台湾法律地位所以引发争议，最主要的原因是意识形态的差异，各家之立论都选
择对自己有利的方向来论述，纵使以国际法的观点析论，亦因解释角度各有不同，而有不
同的论点。是大多数的讨论都未能从历史演变过程立论，而以割裂的阶段论述，更不易了
解全貌。为更清楚说明台湾法律地位之演变过程，应从战后国际局势的发展与档案文献交
互探讨，佐以国际法相关规定作为研究途径。
国史馆负有修纂国史之任务，亦以近代史事专题之研究与考订为职掌业务之一，针
对民众投书询问，中日和约订约前后台湾主权的归属问题，尽可能依据史实提供协助。本
馆并非法律专责机构，虽无法在法理上提供国际法的专业见解，仍可依循史实脉络，依据
相关史料文献提出解释。以下讨论以历史研究途径为基础，从对日抗战以来的各阶段时局
演变加以考察，以开罗宣言、波茨坦宣言、战后接受日军投降、杜鲁门声明、旧金山对日
和约、中华民国与日本和约、中华民国与美国共同防御条约等案例来论述，并引述有关国
家对于战后台湾人恢复中华民国国籍的政策和立场，作为辅助说明。谨就本馆馆藏史料与
出版品，结合相关研究讨论、出版刊物与网络消息，提供意见参考，兹综合答复如下：
一、抗战时期各方对台湾复归中国的努力与主张
中国国民党总理孙中山先生毕生倡导革命，他的民族主义主张对于在日本统治下的台
湾同胞产生很大的影响。为了逃避日人压迫并追寻“回归祖国”梦想，有不少台湾人来到
中国大陆，在抗战初年成立了“台湾民族革命总同盟”、“台湾革命党”、“台湾独立革
命党”、“台湾青年革命党”、“台湾国民党”、“台湾光复团”等抗日团体，但是各自
为政，缺乏统一领导。经过中国国民党中央组织部斡旋，民国30年2月10日在重庆共同组
成“台湾革命同盟会”，团结台湾革命力量，与国民政府合作支持抗战，以期打倒日本、
光复台湾。
1941年12月8日，日本对英、美各国宣战，太平洋战争爆发，中华民国与美国结成同
盟，12月9日对日本正式宣战。国民政府主席林森发布宣战布告：“兹特正式对日宣战，
昭告中外，所有一切条约协定合同，有涉及中日之关系者，一律废止。特此布告”。因此
，过去与日本签订的一切条约协定合同，包括中华民国从清代继承下来的马关条约，割让
台澎群岛等种种不平等的屈辱条件，全行废止。在战争时期，台湾不再仅止于日本宣称领
有合法主权，中华民国政府亦可提出日本应归还侵略所得领土，作为结束战争的要件。
中国国民党总裁蒋中正在抗战之初，就以解放高丽、台湾的人民为职志，民国27年4
月1日在汉口召开的中国国民党临时全国代表大会，决定对日抗战的对策为“恢复高（丽
）台（湾），巩固中华”，因为“高丽(朝鲜)原来是我们的属国，台湾是我们中国的领土
，在地势上说，都是我们中国安危存亡所关的生命线”。民国31年11月3日，新接任国民
政府外交部长的宋子文在重庆答复记者提问，针对战后的中国领土状态指出：“中国应收
回东北四省、台湾及琉球，朝鲜必须独立。美国方面有一流行口号，即‘日本为日本人之
日本’，其意在指日本所侵据之地均应交还原主。”
从张瑞成编《抗战时期收复台湾之重要言论》一书所辑〈各方言论〉一节来看，在国
民政府对日宣战以前，仅有谢南光、李友邦等台人提出“台胞未忘祖国”之类微弱的呼声
。在政府明确宣示：要以“收回台湾”作为对日抗战目标之后，社会各界声援台人回归祖
国的主张也愈来愈踊跃，在报刊上的言论从民国31年的18篇增加到32年的25篇，到战争结
束的34年则多达31篇，已蔚成一股“台湾光复运动”。
然而，在盟国的美、英、苏相继加入对日战场后，台湾问题反而受到列强介入而复杂
化，甚至要求战后交由国际共管。如1942年8月号美国《幸福杂志》附刊发布舆论界合作
草拟的战后和平方案，在〈太平洋关系备忘录〉第4章提议，战后要在太平洋上“那些由
日本代管统治、而将来应由我们（美国）占领的岛屿”建立一条防御带，一直向西延伸到
台湾，作为空中舰队西部终点停泊站，都由国际委员会共管，并认为：“为了尊重中国的
优越利益，台湾应该划在中国关税和金融系统之中，但是因为联合国需要以台湾为一大根
据地，所以划为中国领土的一部似乎不妥。……由于台湾的国际地位性质，在任何可以预
见的未来时日中，台湾居民不可以要求独立主权，也不得投票加入中华民国。”这种说法
虽然背离当时的战争发展态势，为《开罗宣言》以“将台湾归还中国”的宣示所否定，但
是却为冷战时期的美国对台政策奠立基本论调，在国际间埋下了“台湾地位未定论”的火
种。
此一议论仅从维护美国在太平洋的军事战略地位来考量，准备将台湾视同为日本占领
的太平洋岛屿之一，战后一并划归国际共管，刻意忽视中国收复失土的期望与台湾在日本
殖民压迫下的民心归向，反映了美国政治学界的设想。但是即使美方学者也有不同意见，
如美国远东舰队总司令颜露尔（Harry Yarnell）上将卸任后，1942年4月3日在旧金山发
表告中国国民书，主张主张朝鲜独立，满洲及台湾归还中国，并制定“太平洋宪章”以适
合远东需要。在重庆的台湾革命同盟会对此一主张表示欢迎，特别透过美国驻中国大使高
思（Clarence Gaus）致函颜露尔将军表示敬意。
“台湾交由国际共管说”经过《中央日报》在民国31年11月4日的连载披露，在中国
各界引起极大反弹。重庆《大公报》在32年1月7日的社论以〈中国必收复台湾－台湾是中
国的老沦陷区〉为题，指出美国“把台湾看做单纯的日本的殖民地，忘记它的历史，不明
它的现状，以为脱离了日本，台湾就像十字街头的流浪儿，可随便安排给任何一个慈善机
关收养，这种观念是不正确的。我们要在这里纠正这种观念，郑重向世界公言：台湾是中
国的老沦陷区，我们不能看它流落异国，战后中国一定要收复这块土地”。该篇社论引证
历史与国际公法，声明“台湾中国决不应被迫分离”，提出如下三项论点，以反驳美国与
论界以“国际利益至上”来决定台湾命运：
第一， 根据国际公法的先占主义，台湾是不折不扣的中国领土。郑芝龙率数万福建饥民
入台湾垦荒，嗣后漳、泉人争先垦殖；郑成功以艨艟舰队出征台湾时，即视台湾为“先人
故土”，且经清朝垂治二百余年；
第二， 日本从中国手里夺去台湾，台湾应该归还中国。在马关条约未丧失效力以前，我
们绝口不谈收复台湾。直到前年（1941）中国对日本宣战，马关条约于1941年12月9日午
夜12时起失效，中国对日本的清算关系已追溯到甲午战争，台湾主权已无条约的束缚，台
湾已是中国的老沦陷区，台湾与东北四省及七七以后的沦陷区性质完全相同。中国为领土
完整而抗战，为清算1895年以来的中日关系而抗战；
第三， 根据《大西洋宪章》，台湾也该归还中国。首先，台湾“领土的改变”就与《大
西洋宪章》第2条所述相同，“未经有关民族自由意志所同意”。台湾人民没有自由，不
能决定自己的政府形式，战后的和平方案理应究问，台湾人民是什么民族呢?要求什么政
府形式呢? 台湾人口大都是闽粤籍的中国人，语言风俗习惯完全与闽粤两省一样；他们的
政治要求很简单，即回归父母之邦的中国。
在岛内台人声音被日人压制的时刻，在大陆的台湾志士则勇于发声，为避免战后的台
人权利被当作日伪资产接收，受到不平等待遇，乃提出“归返祖国、恢复行省”的要求；
并且注意到国际间东西战场合流的趋势，要预防其他同盟国列强对台湾的野心，为台胞的
复籍复权向政府大声疾呼，擘画台湾光复的愿景。如原先主张“台湾要独立、也要归返祖
国”的台湾义勇队领导人李友邦，民国31年12月25日出版《台湾先锋》第10期“台湾复省
运动”专号，发表〈台湾复省在同盟国战略上的意义〉，认为在中日宣战之后，台湾独立
论已无必要，应该全力推动复归祖国的复省运动。宋斐如在重庆的中国国民党台湾党部担
任干训班教育长，也在32年4月撰成〈如何收复失地台湾－血浓于水台湾必须收复〉，要
求政府要积极争取台胞人心，中央宜早日正式发布台湾为中国之领土，台湾人即中华民国
国民，战后必须收复之声明，在国民参政会与福建省参议会也获得提案响应。
美国需要中国作为忠实盟友而坚持对日抗战，在考量美国在太平洋战略利益的同时，
也重视中国方面的意见。由罗斯福（Franklin Delano Roosevelt）总统推荐担任国民政
府政治顾问的拉铁摩尔（Owen Lattimore），1942年末准备离华返美出任战时新闻局长前
， 11月16日和军事委员会蒋中正委员长辞行谈话，返美后向罗斯福转达蒋中正的具体要
求：“在西太平洋地区，中国必须完全收复台湾与东北领土”，并表明罗斯福对重要问题
的看法与蒋基本上一致。1943年1月11日，英、美两国正式取消对华不平等条约，重订平
等新约；3月27日，罗斯福向英国外相艾登（Anthony Eden）表明，中国是战争与战后国
际组织不可或缺的一员，美国与中国对战后东亚地区安排见解相符。接着美、英会谈也邀
请中国参加，10月30日中国政府驻苏联大使傅秉常代表中国签署了莫斯科会议的“四国宣
言”，达到与世界各强权平等之地位。尤其以11月23日至27日，由“三巨头”美国总统罗
斯福、中国战区最高统帅蒋中正和英国首相邱吉尔（Sir Winston Spencer Churchill）
在开罗举行会议后发表对日作战宣言，主张中、英、美三国坚持对日作战直到日本无条件
投降为止；要剥夺所有日本以武力或贪欲所攫取之土地，支持朝鲜独立，也为台湾在战后
的法律地位作明确的宣示。《开罗宣言》（Cairo Declaration）经美、中、英三盟国于
1945年7月26日发表的《波茨坦宣言》（Potsdam Proclamation，8月8日苏联对日宣战后
，史达林也补签认可），以及1945年9月2日盟国与日本所签署的《日本降书》确认，是战
后处理日本问题的共识，也是未来处理战后亚洲新秩序的一份重要文件。
美国总统特别助理霍普金斯（Harry Hopkins）以会谈基础起草《开罗宣言》草案，
关于日本归还台湾给中华民国的问题，其拟初稿明确表示：“被日本人背信弃义地所窃取
于中华民国之领土，例如满洲和台湾，应理所当然地归还中华民国。”英国代表参加修改
意见时，建议将草案中的“归还中华民国”改为“当然必须由日本放弃”，中华民国代表
外交部长王宠惠据理力争，将宣言草案的文字表述为：“被日本所窃取于中华民国之领土
，特别是满洲和台湾，应归还中华民国。”邱吉尔又对宣言草案文字进一步作了修改，将
文中的“特别是”改为“诸如”，又在满洲和台湾两个地名后，加上了“澎湖”。《开罗
宣言》就以“被日本所窃取于中华民国之领土，诸如满洲、台湾与澎湖，应归还中华民国
”定稿。为征求史达林的意见，《开罗宣言》并未签字，开罗会议结束后，罗斯福、邱吉
尔即刻前往德黑兰，同史达林会晤。11月30日，邱吉尔询问史达林对《开罗宣言》内容的
意见，史达林回答称，他完全赞成宣言及其全部内容，并明确表示此一决定是正确的，“
朝鲜应该独立，满洲、台湾和澎湖等岛屿应该回归中华民国”，12月1日，《开罗宣言》
由美国白宫向外界公布，正式发表。
《开罗宣言》发表后，“台湾将于战后回归中国”的盟国主张，台湾人民也透过美军
飞机空投传单逐渐了解时局真相。民国33年4月17日，国民政府于国防最高委员会中央设
计局内设立“台湾调查委员会”，筹办台湾行政干部训练班，草拟接管计画纲要。然而直
到抗战胜利的3个月前，国民政府恢复台湾建省的工作仍停留在调查与筹备阶段，而德国
已于5月8日投降，英、美两国先前已同意苏联条件而签订《雅尔达密约》，苏联即将对日
参战，准备牺牲中国利益，战后中国也为受降问题而引发中共叛乱，走向内战。
虽然《开罗宣言》已对战后台湾的法律地位作政治宣示，《波茨坦宣言》也重申《开
罗宣言》中的诸内容应被履行，“日本的主权必须被限制在本州、北海道、九州和四国以
及吾人所决定其他小岛之内”，并以最后通牒要求“呼吁日本政府命令其军队无条件投降
”；然而1945年4月25日盟国在旧金山举行会议，6月26日会议结束，提出《联合国宪章》
，讨论联合国国际组织的成立，其中美国提出的“国际托管制”，有可能借机要求假联合
国之手托管统治，仍令部分有先见之明的台湾人惊惧。如在福建永安的中国国民党台湾党
部执行委员谢东闵，提出〈国际托治制与台湾〉一文，即提议向国际托治制会议提供备忘
录，重申开罗会议的决定不可更改；时在重庆任职国际问题研究所主任的李万居，也提出
〈确立台湾的法律地位〉的主张，要求政府尽早向世界各国宣布台湾是中华民国领土，台
湾人是中国人民。这个愿望终于在日本于8月14日宣布无条件投降，原属于太平洋战区的
台湾交由中国战区接收而得以实现。
8月17日，盟军统帅部发布第一号命令︰“台湾及北纬16度以北法属印度支那境内的
日本高级指挥官以及所有陆海空军和辅助部队，应向蒋中正投降，北纬16度以南由英国军
队受降。”9月2日，日本在美军军舰密苏里号上签署“无条件投降书”，其第一款规定：
“日本接受中、美、英三国共同签署的，后来又有苏联参加的1945年7月26日的‘波茨坦
宣言’中的条款。”
民国34年9月4日，国民政府公报称：“本年8月14日日本已答复中、美、英、苏四国
，接受7月26日波茨坦三国宣言之各项规定，无条件投降。依此规定，台湾全境及澎湖列
岛应交还中华民国。本府即派行政及军事各官吏前来治理。凡我在台人民务须安居乐业，
各守秩序，不得惊扰滋事。所有在台日本陆海空军及警察皆应静候接收，不得逾越常轨，
残害民众生命财产，并负责维持地方治安。其行政司法各官吏，交通金融产业教育各机关
，在本府未派员接收以前，亦应照常奉公，不得破坏毁损，舞弊营私。如敢故违，定予惩
办。特此布告。”
34年8月29日，中华民国政府令：“特任陈仪为台湾省行政长官。”9月20日，国民政
府公布“台湾省行政长官公署组织条例”，第一条，“台湾省暂设行政长官公署，隶属行
政院，置行政长官一人，根据法令综理台湾全省政务。”第二条，“台湾省行政长官公署
于其职权范围内，得发布署令，并得制定台湾省单行规章。”国民政府另依照盟军第一号
令，于10月25日由中华民国军队在台北接受日军的投降。35年1月12日，行政院训令恢复
台湾居民之中华民国国籍，该训令称：“查台湾人民原系中华民国国民，以受敌人侵略，
致丧失国籍。兹国土重光，其原有中华民国国籍之人民，自34年10月25日起，应即一律恢
复中华民国国籍。除分令外，合行令仰知照。”长期对日抗战终于迎来台、澎失土的光复
，然而中华民国单方面的主权宣告与台湾人回复国籍的法令，并不能终止列强的觊觎，随
著接收初期统治措施失当与内战的失利，台湾的法律地位也受到质疑。
二、对开罗宣言之质疑及其效力的讨论
由中华民国政府接收台湾，是大战期间盟国的共识。此一共识首见于1943年12月1日
决定对日作战方针的《开罗宣言》，继而为1945年7月26日揭示日本投降条件的《波茨坦
宣言》所奉行。
关于《开罗宣言》，因其为盟国对战后台湾法律地位的首次政治宣示，因而受到主张
台湾独立人士的普遍质疑和否定，有的质疑存在性，有的质疑有效性。各种质疑论点互相
矛盾，反而牴触了国际法的禁止反言原则，本身做的是违反国际法的行为。
二战所有数十个同盟国，与战败国日本，乃至于目前联合国一百多个会员国，从来没
质疑《开罗宣言》这份历史文件的存在。《开罗宣言》的会议记录，以及罗斯福和邱吉尔
对《开罗宣言》的亲笔修改稿，都记录在美国国务院出版的《美国对外关系文件（FRUS）
1943年》，没有质疑的可能。美国国务院编辑的《美国对外关系文件》，是由U.S.
Government Printing Office印行，威斯康辛大学有扫描档典藏。《开罗宣言》原件存于
美国国家档案馆（RG59）。《开罗宣言》原文收录在《美国条约汇编》(参阅：Charles
I. Bevans, Treaty and other international agreements of the United States of
America 1776-1949, vol.3, multilateral,1931-1945, Washington, D.C.) 与《美国法
规大全》(United States Statutes at Large) 等书；日本国会图书馆已经影印保存，网
页上也有原件扫描档，在日本外务省所汇编的《日本外交年表并主要文书》下卷，也有官
方译文；中华民国方面收藏之原件原由外交部保管，目前寄放于国立故宫博物院典藏。
关于《开罗宣言》的效力，已有很多的讨论，随着政治立场上的不同而各有坚持。主
张台湾独立者多半否定《开罗宣言》的有效，认为《开罗宣言》不足以决定战后台湾的主
权归属。综合国际间主要否定意见及相关反驳，有以下几点：
1. 《开罗宣言》不是宣言，而是“新闻公报”，且没有签署者，所以效力不足。如1950
年6月28日早上，美国国务卿艾奇逊（Dean Acheson）在记者会上对记者解释称：“昨天
杜鲁门总统的有关台湾的未来地位必须等待太平洋安全恢复以及与日本和平解决或由联合
国考虑的声明，并未与《开罗宣言》相冲突，该宣言仅表示签署宣言的人的观点。” 从
艾奇逊的观点可知，美国并不认为《开罗宣言》具有效力，而将之视为当时三人的观点的
表示。英国国际法专家劳特帕契特（E. Lauterpacht）认为在1943年时，盟国并未控有台
湾岛，所以不能将该岛主权移转给任何人或任何国家。故《开罗宣言》只是一个将台湾在
战后交还给中国的承诺，不含有法律文书的形式（The Cairo “Declaration” is not
couched in form of legal instrument）。他强调《开罗宣言》是一种集体的宣言，欠
缺法律的约束力。
反驳：事实上，开罗会议是于1943年11月23-26日举行，宣言草案是在会议结束时由三国
首长阅过，并提出修改意见。三国首长在27日即飞离开罗。12月1日，三国同时正式公布
《开罗宣言》，所以三国首长没有在文件上签字。如果了解此一作业过程，当不致会认为
没有签字，所以无效。《波茨坦宣言》情况也很类似，蒋中正并没有出席该项会议，但在
该文件后有他的署名。而《波茨坦宣言》普遍被认为是一有效的文件。这些议定过程已经
满足《维也纳条约法公约》第10条甲款：条约约文依下列方法确定为作准定本：（甲）依
约文所载或经参加草拟约文国家协议之程序。国际法中，只要官方确认，国际条约就有效
力，并不单看有没有签字。可参见一般的国际法教科书，或《维也纳条约法公约》第11条
：一国承受条约拘束之同意得以签署、交换构成条约之文书，批准、接受、赞同或加入，
或任何其他同意之方式表示之。日本降书承诺要实行《波茨坦宣言》，《波茨坦宣言》承
诺要实行《开罗宣言》。所以中美英苏日等国已经是批准、接受、赞同或加入《开罗宣言
》。一般的国际法教科书里，公约、条约、宣言、公报、议定书等，都可以视为国际条约
；或参见《维也纳条约法公约》第2条：称“条约”者，谓国家间所缔结而以国际法为准
之国际书面协定，不论其载于一项单独文书或两项以上相互有关之文书内，亦不论其特定
名称如何。《开罗宣言》业已经过日本降书等文件确认，而有法律效果。国际上有许多高
峰会议后的新闻公报，都代表与会国的承诺。二战相关国际会议文件方面：《日本降书》
承诺要实行《波茨坦宣言》，即承诺要实行《开罗宣言》，而《开罗宣言》明示要将台澎
归还给中华民国。根据《维也纳条约法公约》第45条规定：只要国家明白同意条约有效，
或仍然生效或继续有效，或者已默认条约之效力或条约之继续或施行，就不得认为条约失
效、终止、退出或停止施行。《开罗宣言》为三国所确认，无论就形式或内容都具有广义
的国际条约的性质，应该是有效的。
2. 1955年2月1日，英国首相邱吉尔拒绝工党国会议员提出依据《开罗宣言》的条件将台
湾移交给共党中国的建议，隔日《纽约时报》曾大篇幅报导。他表示：“台湾岛的未来现
在是国际问题，其未来主权并未在对日和约中加以确定。《开罗宣言》只是共同目的之宣
言，自其公布后，发生了许多事。”对于工党国会议员的批评，邱吉尔引用工党前任外长
摩里生（Herbert Morrison）在1951年5月的声明：《开罗宣言》已过时（out of date）
，以后新情势的发展已改变该宣言的适用了。邱吉尔也说：“《开罗宣言》仅是共同目的
的声明，对参与宣言的各方并无拘束力。”
反驳： 1955年2月1日邱吉尔在英国国会答复质询时，明白拒绝将台湾交给“共产中国”
（Communist China)， 2月2日《纽约时报》记者Drew Middleton报导《开罗宣言》是由
罗斯福、邱吉尔、蒋介石共同签署，并不否认《开罗宣言》的存在，仅是对《开罗宣言》
的时宜性产生疑问。
3. 在1950年9月，“台湾再解放联盟”（The Formosan League for Re-emancipation）
主席廖文毅致函联合国一份“台湾发声”（Formosa Speaks）备忘录，表明主张台湾独立
、反对《开罗宣言》，其理由有10点：第一，《开罗宣言》违反《大西洋宪章》（
Atlantic Charter）。中国以不义方式控制台湾，台湾人民有权以公投决定其前途。《开
罗宣言》完全不顾台湾人民的意见而要将台湾交给中国，是不能被承认和接受的。第二，
《开罗宣言》将台湾交给中国是犯了技术上的错误，即日本取得台湾的控制权不是从满清
的中国，也不是蒋中正或毛泽东的中国，而是从台湾民主国。因此，日本战败后，应将台
湾归还给台湾人民。第三，《开罗宣言》不公道地出卖台湾人的世袭权利和利益给恐怖的
和独裁的中国军阀。第四，《开罗宣言》不能施用于台湾。第五，《开罗宣言》的决定不
是最后的。战后中华民国军队控制台湾仅是临时的托管，事实上是在远东委员会（Far
Eastern Commission）控制之下；技术上台湾仍属于日本，是一个“国际的土地”（
international soil），因此是中立的。中华民国政府迁台，将台湾作为与中国对抗的基
地，是公开破坏了国际的中立法。第六，《开罗宣言》不具效力。由于国民党政权在中国
的失败，所以美、英等国已无法按照《开罗宣言》，将台湾移交给中国。台湾为了自保以
及巩固民主国家的集体安全，有权宣布独立。第七，由于中国在台湾管理上的失败，中国
不够资格担任远东委员会的委员，所以自动丧失其对台湾的托管责任。第八，因为中共控
制的中国已成为苏联的附庸，台湾为避免成为共党的附庸以及维护民族自由，就必要摆脱
中国，宣布独立。第九，在台湾的中国政府无权管辖台湾。杜鲁门总统在1950年6月27日
说台湾的地位将由联合国决定或对日和约来决定，故应由联合国组织国际管理委员会来管
理台湾，最后举行公民投票以决定前途。第十，无论就工业、人口、文化进步和社会组织
，台湾都足以成为一个独立国家。根据联合国宪章第76条之规定，为了促进适格人民迈向
独立，应给予台湾人民机会自由表达其独立的希望，并决定其自己的命运。
反驳：上述廖文毅主张的第五点说：“战后中华民国军队控制台湾，仅是临时的托管，事
实上是在远东委员会控制之下”。此与事实不符，从未有一项文件载明“远东委员会”曾
控制过台湾，台湾亦未曾被任何国际组织托管过。
除了以上的反驳意见，持《开罗宣言》具有效力的主张者，可以国际法学家丘宏达的
主张为代表，参见〈开罗宣言、波茨坦公告有国际法效力〉一文（《联合报》，民国93年
11月20日，版A15）。他的论点如下：
1. 依《维也纳条约法公约》第二条，名称并不影响条约的特性。国际法院1978年在“爱
琴海大陆礁层案”中指出，“联合公报”也可以成为一个国际协定。在西方国家最流行的
国际法教本－前国际法院院长詹宁斯改写的《奥本海国际法》第一卷第九版也说明“一项
未经签署和草签的文件，如新闻公报，也可以构成一项国际协定。”
2. 一个文件是否被视为条约，最简单的推定疑问，就是看是否收录于国家的条约汇编。
美国国务院所出版美国条约与其他国际协定汇编一书中，将《开罗宣言》与《波茨坦宣言
》列入，可见这两个文件是具有法律上拘束力的文件。
3. 常设国际法院在1933年4月15日对东格陵兰岛的判决中指出，一国外交部长对于外国公
使在其职务范围内的答复，应拘束其本国。一国外长的话就可在法律上拘束该国，则《开
罗宣言》为三国的总统或首相正式发表的宣言，在法律上对签署国是有法律拘束力的。
4. 《开罗宣言》与《波茨坦宣言》是第二次世界大战期间同盟国对日作战最重要的两项
文件，草拟两个文件的每个会议纪录都达几百页，足见是经过冗长而仔细的考虑与讨论后
，才达成协议，这种文件当然有法律上的拘束力。
三、国民政府受降与收复台湾的法律性质
1945年8月17日，盟军统帅部发布第一号命令︰“台湾及北纬16度以北法属印度支那
境内的日本高级指挥官以及所有陆海空军和辅助部队，应向蒋中正投降，北纬16度以南由
英国军队受降。”
中国战区中国陆军总司令部在8月21日致函驻华日军最高指挥官冈村宁次将军，文号
为中字第1号，其内容为：“本人（按指何应钦）以中国战区中国陆军总司令之地位，奉
中国战区最高统帅特级上将蒋中正之命令，接受在中华民国（辽宁、吉林、黑龙江三省之
外）、台湾及越南北纬16度以北之地区内日本高级指挥官，及全部陆海空军与其辅助部队
之投降。”
9月2日，盟军统帅部麦克阿瑟上将授权蒋中正：“日本国在中国（满州除外）、台湾
及北纬16度以北、法属中南半岛之前任指挥官，以及一切的陆上、海上、航空及补助部队
必须向蒋中正统帅投降。” 10月25日，台湾行政长官陈仪在台北市公会堂代表中华民国
接受日本代表台湾总督兼第十方面军司令官安藤利吉大将的投降，并将行政长官第一号命
令交给安藤，其中第二项为：“遵照中国战区最高统帅兼中华民国政府主席蒋中正及何应
钦总司令命令及何总司令致冈村宁次大将中字各备忘录，指定本官及本官所指定之部队及
行政人员，接受台湾、澎湖群岛地区日本陆海空军及其辅助部队之投降，并接受台湾、澎
湖群岛之领土、人民统治权、军政设施及资产。”
从盟军统帅部发布第一号命令的文字来看，中华民国军队的任务是“接受投降”，不
是“占领”，更不是“永久占领”。其情形就如同中华民国军队到越北接受日军投降以及
美国在日本接受日军投降一样。因此，该接受日军投降之工作的性质，是代表盟军接受？
还是属于永久占有？出现不同的看法。按照当时中华民国政府的想法和作法，既然《开罗
宣言》已规定台湾和彭湖归还中华民国，则接受日军投降，自然等同于“归还”之意，所
以在接受日军投降之后立即将台湾纳入行政管辖体系，开始实施有效的统治。
实际在台湾执行接收任务的仅有中华民国军队，美国仅派“美军联络组”（
American Liaison Group）。日军在1946年4月1日撤离台湾后，美国也撤离“美军联络组
”的人员。 以后盟军并没有命令中华民国占领军撤离台湾，以致于中华民国军队从“接
受投降”变成“占领”。不过，当时中华民国这样的行政管辖方式，可从战后接受日军投
降的方式加以比较。中华民国军队接受在台湾日军之投降，其情况与中华民国军队到越北
接受日军投降、美国在日本和韩国以及苏联在北韩接受日军投降，性质不同。中华民国军
队进入越北接受日军投降，从一开始，中华民国政府就声明是暂时性的，接收任务完成后
就退出越北，因此没有“永久占有”的意思，美军在日本和韩国接受投降情形也是一样。
此一差异，显示《开罗宣言》对于台湾和澎湖之未来地位之声明有其明示之意义。因此，
在这些接受日军投降的案例中，只有中华民国军队在台湾接受日军投降后继续驻留台湾，
其他国家的军队则已从其接受投降区撤退。值得讨论的问题是，如果蒋中正是代表盟军统
治台湾，则中华民国政府在接收台湾后的各项施政，即须向盟军报告。同理，麦克阿瑟亦
可以盟军司令之身分对台湾发号施令，但为何从1945年9月到1951年对日和约签订为止，
并未见此类命令？又盟军总部为何不下令要求中华民国军队撤离台湾？从以上讨论可以看
出，中华民国接受在台湾之日军之投降，其情况与盟国在越南、日本和韩国接受日军之投
降情况有别。造成此一差别的关键因素，显然与“中华民国政府认定台湾已属自己所有”
有关，而未顾及有关的法律程序—即须与日本签约。
英国政府认为，中华民国接收台湾只是暂时性质，是在盟军总司令的命令下临时管理
台湾，在与日本签定和约之前，并未将台湾主权移转给中国。英国外相艾登在1955年2月4
日书面答复辛威尔（Emanuel Shinwell）众议员时说：“《开罗宣言》是一个将台湾在战
后移交还给中国的意向声明（a statement of intention）。事实上，此一交还从未发生
，因为有两个实体要求代表中国的困难存在，还有各强权对这些实体的地位有歧见所致。
…….1945年9月，中国军队依据盟军总司令的命令从日军手中接收台湾，但这不是转让，
它也不涉及任何主权的改变。蒋介石在该岛实施军事占领，此一安排仍未最后确定，此一
军事占领并不构成台湾成为中国的领土。……就英国政府的观点而言，台湾和澎湖应属于
法律主权未确定或未决定的领土。”
艾登的论点是英国政府自战后以来一贯的主张，英国不承认中华民国政府接受日军投
降而占有台湾和澎湖，坚持要以条约的方式才能确定由中华民国取得台湾主权。由于英国
在中共取得中国大陆的控制权之后，即?弃对中华民国的承认，转向中共示好，以期能取
得日后在中国境内贸易的优先权利，以致于日后在盟国议定对日和约时，竭力排除中华民
国的参与，甚至希望由中共与日本签订和约，驱逐国民党政权，将台湾交给中共统治。强
权政治之险恶，由此毕见。
中华民国在接受日军投降后直接领有台湾，就国际法而言，仍有程序需要补正。因为
台湾和澎湖割让给日本，是依据条约为之，但中华民国要取回台湾和澎湖的领土，也应依
据条约方式从日本手中取得台湾和澎湖列岛。中华民国在没有条约之情况下取得台湾和澎
湖的领土，仅是战后处置战败国领土方式的“占有”；日本在投降后离开台湾，仍尚未依
国际法原则订约“归还”台湾和澎湖。在法律的意义下，日本军民离开台湾和澎湖，并不
表示自动丧失该两个岛屿的领有权，因为日本并没有宣称放弃的动作。尽管日本在1945年
9月2日签署《降伏文书》，承诺接受《波茨坦宣言》的条款无条件投降，但这并不表示其
所占领的台湾和澎湖的领土可以自动移转给中华民国。就法律意义而言，由于中日之间的
正式和约尚未签订，台湾和澎湖的领土主权容易引起同盟国联军领袖的质疑。
与上述议题相关的问题是，即使中国宣布废止与日本的有关条约，特别是《马关条约
》，台、澎可否因此恢复原状变成中国的领土？这样的说法是值得商榷的。1964年2月29
日，日本众议院预算委员会开会时，社会党冈田春夫议员质询台湾之归属问题。外务省条
约局局长中川融指出：“已经履行完毕的条约就算后来废弃亦仅是形式上的废弃，已经执
行完毕的事项不会因此回复原状。割让领土后因战败而使其全部回复到割让条约无效前的
状态是不可能的。”可见得中国宣布废止《马关条约》，台、澎仍因已履行领土的割让，
而不能因此自行全部回复到割让条约无效前的状态。
战争胜利后，中华民国接收台湾行政权，民国34年9月20日，国民政府公布台湾省行
政长官公署组织条例，依据该条例第一条设立台湾省行政长官公署，隶属行政院。此系行
政措施，并非宪法程序，因为并未先将台湾归入本国版图。按法律意义，领土重归本国所
有，应依宪法程序为之。固然在战后初期没有民意机关，但随后在35年11月15日在南京市
召开国民大会会议，12月25日通过的《中华民国宪法》，第4条“中华民国之领土依其固
有之疆域”，但并未载明将台湾纳入中华民国领土。36年1月1日公布《中华民国宪法》，
11月由台湾人民普选及职业团体选出国民大会代表27名；37年1月，由人民普选及职业关
体选出立法委员8名，省参议员选出监查委员5名。4月召开行宪首届国民大会第一次会议
，亦未正式决议将台湾纳入中华民国版图。
第一届国民大会代表有台湾代表出席，表示台湾是中华民国领土之一部分，所以才有
代表。但包括宪法在内，并无一个文件证实中华民国从日本获取台湾和澎湖群岛的领土，
这是一个严重的法律瑕疵。蒋中正在39年9月26日在革命实践研究院讲话，也表示：“台
湾是中华民国的一部份，在法律上是没有问题的，但还有一些法律手续要履行，要在对日
和约中加以确认，目前对日和约尚未签订。”因此，可以确定的是，台、澎之归属应以条
约或任何法律文件为之。
然而，同盟国约定不能单独对日议和，使得列强都陷入不能结束战争状态的泥淖：美
国要为东京盟军总部维持费用不断增加而烦恼；英国希望能扶殖一个外交上亲大英国协的
日本；苏联要求议定和约时享有四强否决权，以打破和约为美国草拟的局面；中华民国陷
入内战拖累，无法顾及赔偿要求。和约谈判陷入僵局，中国也迟迟无法确认收回台湾主权
。
四、美国对台湾地位决策的转变
从战争期间的言论来看，美国政界部分人士，对于台湾作为西太平洋具有战略地位的
军事基地角色，战后欲藉托管之名划入美国的势力范围，一直存有幻想。尤其在战后国共
相争之际，“国际托管论”又再度兴起，希望能将台湾隔绝于中国内战之外，在美国的支
持下进行台湾自治。根据资中筠、何迪编，《美国对台政策机密档案（1949-1989）》（
台北：海峡评论社，1992年），以《美国对外关系文件》（FRUS）1948年第7-9册得到的
了解，在中国因内战而呈现国民政府有落败之迹象时，美国与台湾省主席魏道明开始接触
。1948年11月，美国驻台总领事克伦茨（Kenneth c. Krentz）密会魏道明，其对国务院
的报告称：魏道明表示在取得美国1千万美元之援助贷款后，将实现台湾自治，且说服蒋
中正不要到台湾。克伦茨向魏道明表示，由于对日和约尚未签订，台湾在法律上还不是中
国的领土。李宗仁认为当时蒋中正决定去奉化而未去台湾，与美国这一态度有关。
蒋中正在民国38年1月撤换魏道明，台湾省主席另代以陈诚。陈诚为争取美援，曾向
美国表示，赞成成立台湾自治政府，还表示蒋中正不会复出，而胡适已应允同意作顾问，
不让国共联合政府插手台湾等。美国国务院也曾一度想以经援，作为不让国民党人员大批
涌入台湾之条件。结果在5月26日，陈诚还是让蒋中正等大批人员进入台湾。
蒋中正在民国38年1月撤换魏道明，台湾省主席另代以陈诚。陈诚为争取美援，曾向
美国表示，赞成成立台湾自治政府，还表示蒋中正不会复出，而胡适已应允同意作顾问，
不让国共联合政府插手台湾等。美国国务院也曾一度想以经援，作为不让国民党人员大批
涌入台湾之条件。结果在5月26日，陈诚还是让蒋中正等大批人员进入台湾。
美国国务院对台湾之归属即有未雨绸缪之计画，美国国务院远东司长巴特沃思（W.
Walton. Butterworth）于1949年1月15日致美国驻台总领事克伦茨一封机密信中说：“我
们国务院所有的人都强烈感到，我们应该用政治的和经济的手段，阻止中国共产党政权取
得对（台湾）岛的控制。……设若意料之外的事果真发生了—而中国人是有办法妥协的—
如果你接到指示，要你说服台湾当局同中国大陆的任何安排脱离关系，维持一个分离的政
权，请不要感到惊奇。不过我们希望在给他们帮助的同时，避免太明显的联系。”
民国38年3月24日，刚卸任中华民国外交部长的王世杰在台北针对台湾法律地位问题
发表演讲，他表示台湾是“收复失地”，不是“军事占领区”，中国对该岛的内政外交有
绝对主权。随后，美国国务院对此一说法表示不能同意。6月9日，美国国务院提出将台湾
问题提交联合国大会讨论的政策建议，声称台湾人民有权举行公民投票决定自己的命运。
8月5日，美国国务院发表《中美关系白皮书》（正式名称为《美国与中国的关系：特别著
重1944年至1949年的阶段》），为国民党在中国的失败撇清政治责任，表示：中华民国在
国共内战的失败，是国民政府本身的领导问题，与美国无关，美国在战后中国情势已尽力
而为，最后失败应由国民党负起全责。美国准备对中国落入共党的态势袖手旁观，停止对
华军事援助，抛弃盟友，不再支持国民党政权。
在中共即将建政之前，英国对台湾的前途充满悲观。9月间，英国外交部向美国正式
表明对台湾的四点意见：
(1) 估计中国国、共两党都将对台湾提出主权要求；
(2) 没有四大国协议，无法改变目前台湾的法律地位；
(3) 不必将台湾问题提交联合国，此举害多于利；
(4) 谁控制台湾要看国共斗争的结果，台湾落入共产党手中的可能性很大，很难阻止，只
有希望共产党占领该岛时不引起太大的破坏。
中国分裂为两个政权之初期，美国国务卿艾奇逊于1949年12月14日表示：“即令美国
有意不使台湾沦于中共之手，但在实行时实非易事。”关于台湾地位，他指出：“台湾过
去虽为日本帝国的一部份，但第一，盟国已授权给蒋中正先生领导下的政府在和约签订以
前治理台湾；第二，依照《开罗宣言》，盟国已承认对日和会中应正式将台湾归还中国。
”
1950年1月5日，杜鲁门（Harry Truman）总统发表“关于台湾的声明”，宣布美国承
认中国主权及于台湾，美国无意攫夺该岛或中国其他任何部分。他说：“为了遵守这些宣
言（即《开罗宣言》和《波茨坦宣言》），台湾已交给蒋介石委员长，过去四年来，美国
和其他盟国一直承认中国在该岛上行使权力。”又说：“美国不会给予在台湾的中国军队
军事援助或建议。”准备一旦在中共大举渡海攻台之时即放弃台湾，坐视台湾沦入共党控
制的事实发生而不再采取行动。
是日，美国国务卿艾奇逊指出：“我们在对华关系上的立场，决无丝毫可疑，这是很
重要的。现在，这个立场是怎样的呢？大战期间，美国总统、英国首相和中国国民政府主
席，在开罗同意：台湾是日本从中国窃去的地方，因之台湾应交还给中国。一如总统于今
晨所指出，开罗的声明已包含在前此《波茨坦宣言》中，而《波茨坦宣言》则为日本投降
时处理之依据，并已为日本投降时所接受，日本投降不久，台湾即根据该宣言以及投降条
件，交给了中国。中国管理台湾已达四年之久，美国或其他任何盟国对于该项权利及该项
占领，从未发生疑问。当台湾改为中国一省时，没有一个人发出法律上的疑问，因人们认
为那是合法的。现在若干人认为情形改变了，他们认为现在控制中国大陆的那个势力，对
我们是不友好的，而那个势力不久终将获得其他若干国家的承认。因此，他们就要主张：
‘好，我们要等待一个条约吧﹗’但我们并未等待一个关于韩国的条约，我们并未等待一
个关于千岛群岛的条约，我们也未等待一个由我们代管的各岛的条约。……我们无意使用
武力，与目前在台湾的情势关连起来。我们无意卷入在台湾岛上的任何形式的军事行动。
”1月12日，艾奇逊又说：“美国在该地区的防卫周边从阿留申群岛到日本、菲律宾群岛
”，而没有提及韩国和台湾。
然而，随着蒋中正在民国39年3月在台北复行视事，中华民国政府在台湾重新巩固了
政权。美国开始转变态度，不再准备坐视台湾落入共党之手，“联合国托管台湾”之说再
度出台，惟其尚未决定的是，要如何对岛上风雨飘摇的国民党政权进行处置。美国助理国
务卿鲁斯克（Dean Rusk）在1950年5月30日和6月9日向艾奇逊提出两份建议书，其中提及
美国应对台湾采取如下的政策：
(1) 告诉蒋中正，台湾的陷落是不可避免的，美国不准备助其守台湾，动员蒋退出政治活
动，交出权力，同意联合国托管，是其唯一出路；
(2) 美国派第七舰队驻台湾水域，宣称防止海峡双方发生军事行动，确保台湾军事中立化
(3) 照会英、苏及联合国，说明中国人之间在台湾即将发生的冲突涉及国际和平，应由联
合国及对日和约有关国家共同解决；
(4) 由杜鲁门根据上述精神发表声明，实质上推翻1月5日的声明，声明台湾地位必须等待
太平洋地区安全恢复，与日本缔结和约，或由联合国考虑再决定；
(5) 由联合国派小组对台湾情况进行调查，并向联合国大会提出报告，实行台湾军事中立
化和自决的原则。
然而，在1950年6月25日，韩战爆发，共产势力有席卷东亚之势，美国对台湾的政策
也确定循鲁斯克提议的方向彻底转变。6月27日，杜鲁门总统宣布“台湾海峡中立化”（
neutralization of the Straits of Formosa）。6月27日，杜鲁门总统发表声明：“攻
击韩国，摆明一项事实，即共产主义已超过颠覆的使用而去征服独立国家，现在正发动武
装侵略和战争。此已藐视联合国安理会发出的维护国际和平和安全的命令。在此情况下，
台湾被共产势力占领，将直接危及太平洋地区的安全和美国武力在该地区执行其合法和必
要的功能。因此，本人已下令第七舰队防止任何对台湾的攻击。根据此一行动，本人正要
求在台湾的中国政府停止所有空中和海中对大陆的攻击行动。第七舰队将注意此项请求之
执行。台湾未来地位之决定，必须等待太平洋安全之恢复，以及与日本和平解决，或者由
联合国加以考虑。”此即是“台湾地位冻结说”的未定观点，首次正式出现于美国官方声
明。
杜鲁门作此声明后，立即于6月28日派遣第七舰队驶入台湾海峡巡弋，防止中共对台
湾的攻击，同时也阻止台湾军队攻击中共。美国想要全力应付朝鲜半岛的战争，希望在台
海两岸不会另辟战场。28日早上，美国国务卿艾奇逊在记者会上对记者解释称，杜鲁门总
统的有关台湾未来地位的声明，并未与《开罗宣言》相冲突，因为该宣言仅表示当时签署
宣言者的观点。引人注意的是，该一说法已显示，美国不再认为《开罗宣言》必可做为台
湾和澎湖主权归属的依据。
同日，英国政府首相艾德礼（Clement Attlee）在下议院宣布：“我们已决定支持美
国在朝鲜的行动，立即将我们在日本海的海军置于美国当局指挥之下，代表安理会行动，
支持韩国。命令已下达在现场的海军总司令。该项行动已知会安理会和美国政府、韩国政
府以及所有大英国协各国政府。”但英国政府对于台湾的前途的看法与美国不同，英国主
张台湾先经过国际托管，然后再寻求交还给中国的可能性。
蒋中正总统对于美国宣布台海中立化、将台湾地位冻结的作法极为愤慨，他在6月28
日的日记上记载：“阅报见美国总统杜鲁门声明，其对我台湾主权地位无视，与使我海空
军不能对我大陆领土匪区进攻，视我一如殖民地之不若，痛辱盍极。”然而为考量作为复
兴基地的台湾安全保障，当日上午在总统府召开军政首长会议，晚上由外交部长叶公超发
表四点声明，开头即宣布：“中国政府对于本月27日美国政府关于台湾防卫之提议，在原
则上已予接受，并已命令中国海空军暂行停止攻击行动。”第三点声明说：“台湾系中国
领土之一部份，乃为各国所公认。美国政府在其备忘录中，向中国所为之上项提议，当不
影响开罗会议关于台湾未来地位之决定，亦不影响中国对台湾之主权。”即使蒋中正总统
，最后也接受美国对台湾的安排，换得美国政府承认其政权合法性，保障台湾生存，没有
沦陷为共党所统治。
7月1日，美国国务卿艾奇逊向美国驻外使馆发出说帖，对于杜鲁门总统对中国与台湾
的新政策加以说明。国务院指示称：“第七舰队入台湾海峡，旨在防范中共对台湾之攻击
，以及防范国民党政府对中国大陆之海、空攻击，是为维持太平洋地区和平所作的立即安
全措施，并不涉及影响中国的政治问题。美国与中国政府的关系，并不预期会有变化。”
但是英国和印度对美国政策的转变不能接受，立即提出异议。英国对美国所提台湾地
位未定的问题，要求美国注意盟国在开罗会议与《波茨坦宣言》的承诺；但美国也明确表
示，不会从杜鲁门宣布的新政策上退却。美国驻英国大使道格拉斯（Lewis Douglas）向
英国坚定指出，尽管开罗会议及《波茨坦宣言》对台湾归属有所承诺，但是“台湾的主权
尚未移交给中国乃是事实”，他强烈质疑，两三个国家便可以把台湾主权交给（共产）中
国，而且除非透过国际协定，或对日和约，或依据联合国合法决定的其他方式，台湾主权
不能实际移转中国。
杜鲁门总统为消除与英国间的争执，在7月19日提交国会的咨文中，再次澄清美国立
场，宣称美国对台湾实行军事中立化，对影响该岛的政治问题，并无默认立场。美国的意
愿只是不要台湾卷入破坏太平洋和平之敌对行动，所有关于台湾的问题应循联合国宪章设
想之和平方式解决。
美国国务卿艾奇逊并在7月底训令驻英大使道格拉斯向英国表明，因世局变化，实非
开罗会议时所能预见，使美国不能把开罗会议的宣言视为台湾地位问题的定论。他指出有
以下的变化：第一，苏联对开罗及波茨坦会议的有关承诺，如朝鲜独立，及支持国民党政
府等，皆已弃置不顾；第二，在日本投降后接下管理台湾之责任的国民党政府，不够称职
；第三，把台湾交给《开罗宣言》时期的中华民国政府是一回事，把它交给支持莫斯科与
自由国家为敌的北京政权是另一回事；第四，因为中国政局剧烈改变，北京建立满怀敌意
的专制政权，难道民主国家不能质问：为什么不经与台湾人民协商，或未采用应该适用于
殖民地人民的《联合国宪章》原则，便把台湾交给这个专制政权？
美国总统杜鲁门宣布“台湾海峡中立化”，一方面招致英国和印度的异议；一方面也
引来中共与苏联对美国干预中国内战的指控。1950年8月24日，中共向联合国控诉美国“
武装侵略台湾”。25日，美国驻联合国代表奥斯汀（Warren R. Austin）致函联合国秘书
长赖伊（Trygve Lie）以阐释美国对台湾政策，表达美方对台湾地位尚未确定的立场：“
该岛（台湾）的实际地位是，它是一块由于盟军在太平洋的胜利而从日本手里接收过来的
领土。像其他这样的土地一样，它的法律地位在国际上采取行动决定它的前途之前是不能
够确定的。中国政府经盟国要求接受了该岛日本军队的投降，这就是现在中国人在那里的
原因。”以下七项要点，概括了美国对台湾问题的基本立场：
(1) 美国既未侵犯中国领土，亦未对中国采取侵略行动；
(2) 美国是在台湾处于与大陆冲突之地位时采取行动，这种冲突将威胁在安理会支配下联
合国在韩作战军队的安全，并有将冲突扩及太平洋地区之势；
(3) 美国的行动，对台湾的军队以及大陆上的军队一体对待，是公正的中立化行动，是以
维持和平为目的的行动；
(4) 美国之行动业经公开表明，不影响关于台湾地位的未来的政治解决。台湾的实际地位
，是盟军在太平洋战胜取自日本的领土，与其他地区相同，在它的未来经国际行动决
定之前，它的法律地位不能确定。中国政府应盟国之请，为岛上日军受降，是即目前
中国人在台湾的原因；
(5) 美国一向与中国人民友好，上次大会美国率先与他国通过维护中国之完整的决议案，
只有苏联及其附庸国反对；
(6) 美国欢迎联合国考虑台湾问题，并拥护联合国在此或从事现地调查，美国相信联合国
的考虑，能够促使该一问题和平解决，而非武力解决；
(7) 美国认为安理会不应离开韩国问题而讨论其他的问题。台湾目前处于和平状态，只要
某一方不诉诸武力，台湾必将继续得到和平。如安理会愿研究台湾问题，美国将予支
持与协助。同时，当前安理会主席应履行责任，进行议程上的事项，即讨论韩国控诉
侵略问题，及承认韩国大使有权列席安理会，并对美国所提使韩国战争地方化（指不
使扩大）议案得到解决。
根据上述函件，得归结出美国对台湾法律地位，有3点主张：
(1) 未经国际行动决定之前，台湾的法律地位不能确定；
(2) 中华民国政府是应盟国之请在台湾岛上接受日军投降；
(3) 台湾的地位问题应由联合国决定。
9月20日，苏联向联合国控诉美国“侵略中国”。21日，美国代表团提出“台湾地位
问题案”，宣称美国在台海巡弋，旨在维护和平，立场中立；建议联合国大会讨论台湾问
题并进行调查，以有助于问题的和平解决。然而，中华民国政府耽心，联合国如派团到台
湾调查“美国侵略台湾”，将对政府军民造成不安。9月22日，中华民国政府对于台湾的
地位及其与联合国的关系，宣示采取下述的立场及意见：
(1) 中国于民国30年12月曾向日本宣战，因而取消与日本所签订之一切条约，包括规定正
式割让台湾之1895年《马关条约》。故日本被击败后，台湾应再列入中国版图。《开罗宣
言》及《波茨坦宣言》已经确定此事，签订日本和约时即认为合法。关于中国对击败日本
之大贡献，蒋主席得接受台湾之投降。基于以上之原因，台湾不是一占领区，而是中国收
复之失地；
(2) 国民政府支持联合国阻止共党侵略亚洲之努力，并感觉有竭诚服务之必要，一如其他
亚洲之反共国家；
(3) 在台湾之中华民国政府，有接纳或拒绝联合国调查团来台提议之全权。假如代表团有
承认北平共党政权之国家代表参加，则将被拒绝。中华民国政府将反对台湾受国际支配之
任何考虑，此种行动实有损中国之主权。
9月22日，美国国务卿艾奇逊以备忘录送交联合国各国代表，以解释美国对台湾问题
的处理态度：“美国政府曾坦白表示其对台湾之态度，将不损害其长期性之政治地位。美
国对台湾无领土野心及不寻求特殊利益或地位。美国又相信台湾之前途及其几达八百万之
民众，将依照联合国宪章以和平之方法解决。”是日，联合国大会总务委员会开会，中华
民国代表蒋廷黻请委员会票决，对台湾地位问题暂缓决定，至10月5日才列入大会议程。
12月2日，蒋廷黻和中华民国驻美大使顾维钧向美国政府交涉，要求美国撤回台湾地位问
题案或设法无限期延搁。
1950年9月下旬，英国外交部向联合国提出一个“关于台湾的决议”草案，内容包括
：“各国注意到，《开罗宣言》的签字国宣布了台湾应归还给中华民国的意愿；各国意识
到，由于国共双方目前都声称有统治台湾的权利，存在着从中国大陆武装进攻台湾和以台
湾为基地进攻大陆的危险；各国决定建立一个委员会，它将始终考虑中国的主权要求，研
究有关问题并向联合国大会提出报告，包括对台湾的未来提出建议。各国建议：(1) 在联
合国大会考虑该委员会的报告之前，不应有任何通过武力寻求解决该问题的企图；(2) 台
湾不应被用来作为攻击中国大陆的基地。”
然而，美国对于英国此一提案并不满意。美国国务院政治顾问杜勒斯（John F.
Dulles），提出了在联合国内解决台湾问题的四点纲领：其中第一点便是要考虑台湾人民
的意愿。他认为：“尽管《开罗宣言》和《波茨坦宣言》确认了台湾是中国的一部分，但
现在中国大陆上出现一个新的政府，《开罗宣言》和《波茨坦宣言》不应该成为把大陆政
府强加给台湾本地居民的工具。”
美国为了和英国在联合国讨论台湾问题案上有一致的看法，杜鲁门和英国首相艾德礼
（Clement Richard Attlee）在12月8日举行会谈，双方仍认为台湾问题应由联合国处理
，双方发表的联合声明说：“关于台湾的问题，我们已注意到两个中国皆坚持《开罗宣言
》的有效性，且表明该一问题不由联合国来处理。我们同意该一问题应由和平方法来解决
，以保障台湾人民的利益，维持太平洋的和平和安全，由联合国来考虑此一问题将有助于
此一目的的实现。”
12月14日，艾德礼在下议院辩论中称：“英国无疑地愿在《开罗宣言》的基础上解决
问题。《开罗宣言》同意将台湾在战后交给中华民国，同时也宣布朝鲜在适当的时候自由
和独立。它表达了两大原则，不侵略和没有领土野心。因此，中国政府（按指中共）必须
清楚地表明她接受这两个原则。在中国以其行动表明她不妨碍《开罗宣言》有关朝鲜的条
款履行并接受那一宣言的基本原则之前，难以就台湾问题达成令人满意的协定。但是，如
果在朝鲜问题上取得了令人满意的进展，解决台湾问题的前景将会变得大为光明。”
在韩战爆发后，美国对台湾的法律地位的政策有所改变，为了保障台湾人民的生命财
产安全，防止中共武力攻台，美国主张将台湾问题提交联合国处理，同时提出“冻结台湾
现状”的主张，以留待以后国际来解决。不过，由于台湾反对由联合国处理台湾地位问题
案，美国与英国商量后，在1950年底该届联合国大会上不再提台湾地位问题并予无限期延
搁，惟英、法都重申，应以和平方法解决台湾问题。
杜鲁门总统对于远东的政策，几乎与罗斯福总统背道而驰，对台湾的地位主张亦是一
样，罗斯福主张台湾归还中华民国，但杜鲁门主张台湾地位未定，他的声明根本否定罗斯
福总统在《开罗宣言》中所声明的“台湾必须归还中国”的主张。国际情势的变化，与美
国新推出的“台湾地位未定论”，使得盟国对日和约增加更多新变量。中华民国驻美大使
顾维钧也承认，中华民国虽已有接收台湾、实行统治权的事实，但从技术上而言，台湾地
位仍待对日和约作最后确定，因为并没有任何国际文件，可以确认台湾主权已由日本手中
交割授予中华民国。能否就台湾主权完成国际法律上移转的手续，是中华民国政府立足台
湾的最重要课题。
五、旧金山对日和约谈判中的台湾定位
1950年10月19日，中共“人民志愿军”越过鸭绿江进入北朝鲜与联合国军队作战，也
成为联合国谴责的侵略者。因着冷战态势的展开，中华民国原先饱受质疑的国际地位，又
重新受到美国支持，承认其政权合法性，不仅以第七舰队保障台湾海峡安全，也在联合国
内动员各国支持中华民国会籍，在“中国代表权”的讨论上反对“印度排我纳共案”、“
苏联排我案”与“苏联纳共案”。另外，在负责处理日本占领事务与对日和约的联合国远
东委员会，有接近半数已承认中共政权，有赖美国主持和约谈判，中华民国勉强维持缔约
权。
美国在中国大陆赤化、台湾地位不稳固的前提下，为重建世界秩序，必须寻求共同对
抗共产洪流、安定亚洲和平的新伙伴，因而将目光寄望于日本，希望早日与日本缔结和约
，结束维持占领的军备负担。在韩战爆发前，美国即已积极与大英国协各成员协调对日谈
判原则，公开指责苏联欲藉四强否决权来破坏和会谈判的举行。
中华民国政府耽心缔约权为??