【解析】国土法延后上路，加重既有开发失序，卡死需改变的农村困境
上下游
记者 杨语芸
2025 年 01 月 04 日
《国土计画法》原计今 (2025) 年 5 月上路，立法院赶在去年最后一天审议部分条文修
正草案，各党立委均提案要求展延，当天通过三读，确定《国土法》将延期六年，最迟
于 2031 年上路。
历时多年立法、沟通、盘点、协调的《国土法》对台湾影响深远，延后上路会产生什么问
题？有什么工作应该在这段时间补强？《上下游》遍访专家、学者以及主管机关，为大家
深入探讨。
50 年《区域计画法》僵化，易有开发漏洞
政治大学地政系副教授戴秀雄说明，空间规划有两大流派，一种是将土地的类型简化成十
几、廿种，然后将每一笔土地如何使用规定得一清二楚，这是“分区使用管制”的系统；
另一种“个案许可制”系统是国家订定各区的基调，这一区作保育、那一区作商业，但容
许一定程度的弹性，若地主提出使用计画，在不违反基调的前提下，政府就会放行。
台湾过去 50 年实行的《区域计画法》就是“分区使用管制”，制度缺乏弹性，却又充满
开发漏洞、缺乏整体思考。戴秀雄举例，过去的土地变更都是单笔单笔处理，缺乏整体性
的考虑，也导致开发行为不受“计画指导”，只要提出变更、通过审核即可。
政治大学地政系教授郑安廷则提到，《区计法》是威权时代由上而下的土地规划体系，因
为对地方不够了解，造成很多原民部落房屋因为座落在农业用地上，背负“违规使用”的
罪名；一般农场想要作六级产业，也会因为地目的限制，要不是放弃升级、就是违规使用
。
同时，《区计法》的零星变更，造成许多都市边缘农地变成工业区，“有人变更三公顷的
农地，但周遭都被污染了”，郑安廷以“农地穿孔”来形容，并认为它比整体规划为工业
区伤害更大。
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国土计画倡议者认为，在功能分区引导下引导开发行为，才能终止农地持续失血。（图片
来源 / 高雄市政府）
《国土法》为国土管理有序，较为灵活
戴秀雄接着指出，《国土法》则转向“个案许可制”，包括城 2、城 3 及农 1 至农 4
都采行“许可制”。举例来说，农 3 多为坡地，地主提出坡地农业计画，也可以兴建农
舍，多一、两个房间经营民宿，因为符合该区的基调，因此容易申请。反之若要盖星级饭
店，计画就不会过关。
戴秀雄补充，《国土法》对分区功能把关更严谨，因为五年才能通盘检讨一次，不能随意
变更，但又在合理范围内，让合法者土地利用更有弹性。
郑安廷则认为，相较之下，《国土法》是一种地方赋权政策，将地方规划权交给地方，让
土地利用不再被远在天边的中央机关绑死。“从管制土地利用，转变成以生活的需求去规
划，然后再作土地编定”，郑安廷认为这才是比较现代的作法，能够发挥土地最大的效益
。
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国土计画未来将取代区域计画法底下非都市土地分区管理制度。(图片来源 / 高雄市都发
局)
学者：延迟上路没道理
逢甲大学土地管理系副教授辛年丰认为，《国土法》若不能上路，《区计法》造成的点状
式开发将更严重。他认为内政部已经做出充分准备，立委以“民众不理解、需要再沟通”
或是“有县市没有缴交分区资料”等理由来延期国土计画上路，根本站不住脚。
明明是对县市政府比较有利的制度，为什么立委跟地方都反对？戴秀雄认为，很多县市首
长并没有真的搞清楚《国土法》，仍旧用过去土地管制的思维；或者有些大型开发案已经
都“打点好了”，希望在《区计法》的架构下通过开发审查。
另外，戴秀雄也发现，基层公务人员并不希望转型，过去用“标签”管理因为标准化所以
比较简单，因此抗拒将土地使用的“弹性”交给人民，这也是政府需要突破的盲点，要给
地方更多教育与支持。
郑安廷表示，《国土法》是环环相扣的上位政策，原本与《国土法》对接的各部门产业用
地政策也会受到影响。郑安廷以光电为例，去年经济部公告的《光电白皮书》是对接国土
计画的时程，如今计画延期上路，“白皮书到底要遵从原本（指《区域计画法》）的开发
制度？还是遵循《国土法》的空间引导制度？”
《国土法》罚则重，较有吓阻作用
监督施政联盟召集人陈椒华则分析，《国土法》上路，许多大型开发案就不会轻易过关，
因为分区划定每五年才会检讨一次，未来不符合分区使用功能的项目都无法通过环评审查
。她以中友集团打算在南投埔里开设“埔里农庄”为例，若今年《国土法》上路，这个位
于国保 1 与农 3 的开发案就会被挡下。如今多了六年的缓冲，“它一定会尽力闯关”。
另外，相较于违反《区计法》只罚 6 万至 30 万元、且经常不会连续开罚，违法《国土
法》的罚则更重，未符合国土功能分区分类的开发案，最高可以开罚 500 万元。过去在
环境敏感区盗采砂石或回填废弃物，只会被罚最多 30 万元，在《国土法》制度下，这些
违法行为因为“不符合分区功能”，最多 500 万元的罚款比较可能产生吓阻作用。
延期上路对原住民部落冲击大
城乡潮间带有限公司负责宜兰壮围与台中和平两个区域的乡村整体规划，面对《国土法》
延后上路，执行长吴亭桦坦言“打击很大”、“原住民受到最大的冲击”。她提到国土计
画的目标与价值深受国人期待，原本希望透过计画一步步解决原民土地的问题，“要再等
六年实在很残忍”。
辛年丰则补充，区域计画时代的土地是依照“现况编定”，当时的现况与后来的发展间有
了许多改变，例如原民部落的殡葬用地不足、公共建设用地不堪使用等。
同时，“现况编定”是按照汉人的思维，让部落惯用的“混林农业”变成违法行为。“乡
规”阶段，许多原民部落伙伴参与会议达到的共识、建立的方向和价值，却可能因为《国
土法》延后上路而“白忙一场”，非常不公平
花莲光复太巴塱部落案例，凸显《国土法》的能与不能
花莲县政府文化局局长吴劲毅是留学德国的国土规划学者，也是花莲县国土计画的主要幕
僚。他以花莲光复太巴塱部落为例，透过县市国土计画下的“乡规”，已初步完成土地规
划，本是全台湾第一个利用《国土计画法》实质解决族人居住问题的部落，但目前被迫停
摆。
吴劲毅解释，虽然太巴塱污水排水规划已经完成，但因整个聚落规划需“乡规”走完法定
程序才能生效，现在只能打住。
另外，原本太巴塱的殡葬园区盖在农地上，太巴塱国小棒球场的地目也不是机关用地，连
文健站都是违建，“乡规”将这些用地“拨乱返正”，同时调整多数违法民宅的农地，但
地主需回馈一定比例的可建筑土地、楼地板面积或折缴代金，优先作为公共建设使用。不
过因为《国土法》延后上路，“乡规生效日”也跟着延后，吴劲毅不无遗憾地说：“只能
请乡亲们再忍耐。”
但吴劲毅也特别指出，即使《国土法》过关，但污水道属于《国土法》中的哪个部门主责
，目前还没有定案，因此经费也未能确认由那个部门支应。虽然太巴塱部落因为是全国示
范案例，经费会有特别支应，但其他部落还是会面临同样的问题。“未来这六年，中央部
会及地方应该厘清各自的资源与业务”，让 2031 年上路的《国土法》可以走得更顺利。
戴秀雄补充，过去下水道、殡葬业这些土地利用，被中央地方互踢皮球多年，但国土计画
从“面”去考虑，比较容易发现该解决的问题。例如盘点后发现部落需要下水道，大家一
起讨论出“主责单位”。
也就是说，部门计画送到中央来解决冲突或竞争，同时，综合计画找出问题后协调出负责
的单位，也决定经费由谁支出，这种双向互动是国土计画很重要的精神。（部门计画、综
合计画的说明请见文末）
公民团体：应加严农地变更申请案
既然国土计画延迟上路已成事实，这六年各级政府该做什么，才能避免现况恶化？同时该
做什么准备，才能让六年后的国土计画推动更顺畅？
地球公民基金会长年推动国土计画，副执长黄靖庭表示，根据国土署的资料，2024 年平
均每个月都有 50 件农地变更非用农的申请案，土地破碎化的状况非常严重。“延后六年
‘抢变更’的数量一定会慢慢累积”，黄靖庭认为，现在应该加严把关农地容许使用的法
规、甚至完全关门，才能够杜绝这种“抢搭末班车”的现象。
他也呼吁，农业部门的部门计画与对地补贴政策应该赶快上路，“不要等到五年后又被拿
出来作为延期的借口”。同时，承担比较多农地的县市，像是云林、嘉义，因为帮全国人
民承担粮食生产的任务，与其用农业权要求农地补贴，不如在财政收支的水平分配项目拿
到更多税收，才是根本的作法。
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东海岸有大笔非都市土地以取得开发权来提高土地价格。（图片来源／地球公民基金会）
吴劲毅：各聚落可先做土地盘点规划，6年后即可实质开发
吴劲毅提醒，各地方的聚落要提出土地使用计画及配套的土管并完成法定程序，的确需要
时间，现在开始准备，六年后的生效日就可以顺利进入实质开发阶段。另外，原民土地和
建物的合法化，前置作业至少也要两、三年，每个部落都应开始进行地毯式的盘点，“待
生效日一到就可以拿到建照”。
此外，各县市有属于自己特殊的土地利用议题，也可以在这期间，研议规则与配套，让六
年后生效的国土三阶有效解决过去区计土管的困境、实现各县市因地制宜的发展心愿。
国土署：将努力提早达成共识
内政部国土署国土计画组组长苏崇哲表示，目前有 20 个县市已缴交“国土功能区域划分
”，部内会继续审议；至于未缴交的桃园市与南投县，也会敦请他们尽快缴交。另外，《
国土法》的相关子法都已订定完成，未来会陆续公布各子法，不会因为延期而停止该作的
工作。
2018 年已完成的全国国土计画，原本预计十年后、也就是 2028 年应该第一次通盘检讨
，如今《国土法》延后上路，2028 年还需要执行检讨计画吗？同时，各乡村地区完成的
“乡规”，会不会全都白忙一场？
苏崇哲补充，2028 年是否要重做全国计画，目前还没有讨论。“乡规”的法源依据是《
国土法》，因此即便已经完成，也只能等待实施之日。
云林县：已作好准备，希望《国土法》不必等六年
针对国土计画延迟上路，云林县计画城乡发展处处长林长造认为并非坏事，因为《国土法
》23 个子法中，有 7 个子法还未公告；52 个部门计画也还没有出炉，延期可以让《国
土法》更为完备。
不过他认为，“延六年太久了”。云林县召开 13 次专案小组会议，除了规定的 20场公
听会外，还另外加开 20 场说明会，已经划定分区使用原则，部分意见也被中央纳入修法
，“算是很有成效”。林长造希望子法赶快出炉，大家达到共识，让《国土法》提早上路
，不必等六年。
南投县：期待中央回应
南投县政府至今仍未交出分区计画，地政处处长唐仁梂指出，目前未缴交计画是因为对《
国土法》还有许多疑问，包括内政部并未公布所有的子法，而且农业发展地区及国土保安
地区应该给予相对补偿一事，也没有获得中央具体的回应。
唐仁梂强调，《国土法》延期上路，南投县仍会继续跟中央沟通，未来也会遵守《区计法
》的规定来办理土地变更，毕竟目前《区计法》仍旧保障土地所有行使相关的权益，民众
若申请土地变更，依法必须受理。
BOX：空间计画：综合计画、部门计画
戴秀雄补充，空间计画可分成两大系统，在一定空间范围内收纳所有事业体的“综合计画
”，例如一个城市要顾及教育、交通、产业、居住等空间需求；以及考虑单一事业的“部
门计画”，交通局处只考虑交通路线、教育单位考虑学校位置等等。
一般会将综合计画当成部门计画协调的平台，举例来说，高铁要延伸至屏东，交通部的规
划若与农业部的毛豆专区重叠，就需要在该区的综合计画里面进行协调后，才会呈现在国
土计画上。
只是过去台湾的“部门计画”除了交通和教育外，都没有太进步，农业部现在才在学著作
“部门计画” ，哪些地方是全国稻米主要产区、哪些地方的农业要以出口为导向，过去
或许有零零星星的计画或是补贴，但并没有对应到全国国土的层级上。再例如过去经济部
在规划工业区时也是“找到地就开发”，而不是站在全国的高度作整体思考。
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