上下游
国土计画之乱 01》桃园农地乾坤大挪移，上千公顷应维护农地，却全划城乡发展区
上下游记者 林吉洋
2024 年 09 月 03 日
为确保国内粮食安全，全国国土计画要求各县市明订“宜维护农地面积”，承担农地保护责
任。然而地方政府却各行其事，乱象丛生。（国土计画大事纪见文末）
争议最大的，是将优良农地“农一”降级为“农二”，减少农地使用限制与变更门槛。时任
屏东县长潘孟安将 4.5 万公顷优良农地降编最为严重，云林县长张丽善则要求比照办理。
时任桃园市长郑文灿将都计内农地全划入“城乡发展区”（仍受都市计画约束，但设定朝向
都市开发），挑战农地农用原则与全国一致标准的公平性。 [1]
《上下游》调查国土审议会（以下简称国审会）纪录及相关资料，发现地方县市任意曲解国
土计画，中央一再姑息纵放，即便参与审议的学者一再警示[2]，最终仍导致重建国土秩序
、维护粮食安全本意消耗殆尽，让国土计画沦为讨价还价的菜市场。（系列 3 文见文末）
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资料来源：各县市国土计画核定本
桃园的破窗效应：都计内农地全划入城乡发展区
《国土计画法》将国土划分为“国土保育地区”、“农业发展地区”、“城乡发展地区”、
“海洋资源地区”四大分区。“农业发展地区”又细分为农一、二、三、四、五，分别对照
为优良农地、良好农地、坡地农地、乡村聚落区和都市计画区内农地。
全国国土计画以粮食自给率 40％ 为目标，推估台湾农地应维持在 74 至 81 万公顷，要求
各县市依农地状态划设具体面积。但地方政府自行解释，农地状态“乾坤大挪移”。第一个
“破窗效应”，就出现在北部农地重镇─桃园。
根据 2018 年农业部模拟，桃园农地资源面积应有 3.38 万公顷，但桃园从提出国土草案[3
]开始，却出现许多争议作法。
首先，都市计画内农地依国土计画划设原则，应为农业发展区第五类（以下简称“农发五”
），桃园市府却违反原则，改列城乡发展区第一类。
郑文灿市府主张，桃园都市地区已发展饱和，8 千公顷都计农地多脱离农用或破碎化，评估
剩 1257 公顷具划入农五资格应纳入承诺“宜维护农地”，但因人口成长，住宅及产业用地
需求仍持续增加，市府主张划设作为城乡发展区。
地方政府的国土审议会，至此沦为县市首长执行土地利益分配、扭曲国土计画原则的橡皮图
章。
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桃园都计区内仍有许多绿色区块属于优良农地，全都划入城乡发展区，脱离农地农用。（截
图来源／国土规划地理图资整合系统）
学者：桃园市府国土计画，违背全国一致性原则
如果说桃园作为北部人口快速成长地区，都计内农地存在发展需求是情由可原，第二项就令
人匪夷所思。桃园市提出国土计画草案，其中“宜维护农地”竟然比农业部盘点的还少 5
千公顷，只有 2.88 万公顷，并自行分类为核心维护农地 1.52 万公顷、弹性维护 0.35 万
公顷和现况非农用的 1.01 万公顷。
参与市府内初审[4]学者直言，桃园市府国土草案违背全国一致性原则，政治大学地政系教
授颜爱静批评市府的论述方式容易产生误解，好似除维护核心农地外，其他部分将被释出。
成功大学水利及海洋工程学系教授陈璋玲则直指“桃园市宜维农地与农委会原则不符”。
逢甲大学土地管理系教授谢静琪说市府将都市计画内农地全部划为城乡发展区的立论，其人
口成长预测合理性有待检视，而且“桃园市作为北部主要粮食供给区域，就长远的全国粮食
安全观点而言，建议仍应尽量保留部分农地资源。”
将农地视为发展负担，县市国土计画扭曲的开始
桃园市将原应划设为农发五的都市计画内农地，全部改列城乡发展区的作法，草案进入内政
部国审会也被要求修正[5]，但桃园县府仍坚持发展用地已经饱和，悍然拒绝国审会要求，8
354 公顷都市计画内农地维持原案，全数划为城乡发展用地。
本应维护农地的地方首长却带头提出开发农地的姿态，曾被学者谴责为“巧取豪夺”，而桃
园国土规划案被内政部照案核定通过[6]，也让后续中南部县市有样学样，在县市国土计画
中扩大城乡发展区，极力缩小农业发展区。（文未完，请继续阅读）
国土计画大事纪
2015.12.30
《国土计画法》三读通过，原订于2022年5月1日全面上路。
预计取代《区域计画法》，由中央提出全国国土计画引导国土发展，修正“开发许可制”导
致的失序发展乱象，确立计划指导土地利用的原则，确立国土保育体系，维护农地与粮食安
全，
2018.1.10
全国国土计画草案公布，制定安全农地总量74─81万公顷，引发地方反弹要求自行划设。
全国国土计画草案公布全国各县市应维持的农地总量面积，引发屏东、嘉义、云林等农业县
首长反弹，要求农地划设权下放地方。
2018.3.27
全国国土计画草案通过审议，4月30日公告实施，国土计画第一阶段完成。
内政部宣布国土计画确立国土秩序，确保粮食安全目标，同时下放权力，由地方政府主导各
县市空间发展。
2018.7.24
环保团体联合召开记者会，质疑全国国土计画审议过程存在黑箱作业。
环保团体痛批《全国国土计画》未公开审议过程。原本民间参与版本多达286页，却由政务
委员张景森主导浓缩至116页，使中央无法落实协调功能。
2020.2.20
行政院修订“国土计画法”，延后两年国土计画上路时程。
行政院长宣布延后国土计画进程两年，草案提议“国家重大计划”不受国土法约束。政院提
案遭民间痛批“严重倒退”。
2020.3.31
国土计画第二阶段由地方政府制定县市国土计画草案，桃园市、屏东县农地划设乱象频频发
生。
各县市政府国土计画乱象丛生，民间团体投书警示。桃园市农地划设大打折扣，更与屏东同
样将都市计画内农地全部划入城乡发展区，尤其屏东县长悍然拒承诺“宜维护农地”，将4.
5万公顷农一划为农二。
2021.4.30
内政部宣布第二阶段目标完成，各县市国土计画公告实施，农地划设争议县市，陆续通过国
审会同意核定。
经过一年半审议，内政部国土审议会核定各县市政府所提国土计画案，并于 2021.4.30 正
式实施。
2024.4.1
部分县市政府反映第三阶段划设“国土功能分区图”遭遇困难，行政院邀集跨部会及县市首
长举办“国土计画法实施问题会议”
国土计画第三阶段功能分区图应于 2024 年7 月前缴交，但部分县市政府却以“图资未更新
”、“民众理解不足”、“作业不及”为由，要求中央延缓实施国土计画上路时间。中央政
府则是不断对外澄清，国土计画法上路，绝不冲击县有合法使用者权益，
2024.4.30
部分县市政府拒缴交功能分区图，引发空间学界连署痛批：“掩护投机利益”
60 余位专家学者连署，要求国土计画功能分区准时公告上路，以遏止国土乱象。连署声明
强调，推迟上路将让投机者趁机闯关，“加剧国土利用失序、失控”。
2024.6.30
云林县要求比照屏东县将农一改划农二，并保障农业权补贴农地，将农业贡献度纳入财政分
配权重。
云林县长张丽善投书称云林县农地划设占全国十分之一，以粮食安全之名抑制农业县发展机
会，造成地方发展不公。
2024.7至8月
云林县府在各乡镇巡回举办座谈会，诉求民众支持县府抵制国土计画行动
云林县府提出八大诉求“要求中央说明各类（农一、农二及农五）农业发展地区限制”，更
以“特别之牺牲应有特别的补偿”，主张指每公顷农地应补偿40万，抵制国土计画上路时间
[1] 2023 年 9 月部会改制，内政部主责国土计画的营建署改制国土管理署，以及农委会改
制为农业部，但涉及本文之业务权责未变，因此本文皆使用新的机关名称，以求统一。
[2] 2020 年 4 月 30 日国土计画审议会第 7 次会议纪录
https://www.nlma.gov.tw//filesys/file/chinese/committee/apc/1090808893.pdf
[3] 各县市国土计画草案可在内政部审议“直辖市、县（市）国土计画”专区查阅
[4] 桃园市初审草案之历次会议纪录编列于〈规划技术报告书附录〉4-86
[5] 参照 2020 年 3 月 10 日内政部国土计画审议会 审议“桃园市国土计画草案”第 1
次专案小组会议审查意见处理情形对照表，议题三第一点第二项。
https://www.nlma.gov.tw/filesys/file/chinese/dept/rp2/rp10906171a.pdf
[6] 桃园市国土计画书核定本 130-134 页。https://ws.tycg.gov.tw/001/Upload/171/rel
file/16802/5566/e9df4d61-fcd0-4815-b459-51e99af56d4c.pdf
https://www.newsmarket.com.tw/blog/210773/