1.媒体来源:报导者
2.记者署名:
文字／张子午
摄影／林彦廷
核稿／李雪莉；责任编辑／张诗芸
3.完整新闻标题:
血汗职场、无效监管、受虐孩童：托育公共化政策下，私幼转“准公共”的乱象丛生
4.完整新闻内文:
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在愈来愈严峻的少子化趋势下，每个孩童都无比珍贵，然而教育当局因长期轻忽监管、部
分私立幼教机构扭曲的生态等因素，近年屡屡使学龄前儿童在幼儿园陷入险境。（摄影
/ 林彦廷）
少子化萦绕台湾已久，为应对此“国安危机”，政府从2018年起研拟“我国少子女化对策
计画”，其中挹注庞大资源建构“准公共化”幼儿园，以每年数百亿的中央预算直接补助
私立幼儿园，提供新手父母更多平价的送托选择。然而上路6年至今，我们却看到私幼与
准公共第一线教保人员不当对待幼童的案件频繁发生，最极端案例要属8月16日于台北地
院一审宣判的北市信义区幼儿园狼师案，加害人毛畯珅任职的园所培诺米达，即是准公共
化幼儿园之一。为何不适任教保人员在其中不绝如缕？当前幼教环境到底出了什么差错？
《报导者》访谈北高两地的教保相关人员违法事件调查认定委员，以及资深从业者，深入
爬梳表象下的结构问题。
我国少子女化问题日趋严重，2020年首度出现“死亡交叉”──总死亡人口数超越出生人
口总数。根据内政部人口统计数据，新生儿数字仿佛倒数计时般逐年下降，2023年新生儿
135,571人，相较于前一年减少3,415人，再创内政部统计以来新生儿人数史上新低。
从全球的尺度来看，更清楚显现问题的严重程度。根据美国中央情报局（CIA）8月最新的
全球统计，台湾年生育率千分之7.3在全球228个国家当中排名220，在亚洲则倒数第三，
仅优于日韩。
有鉴于此，2018年行政院通过“我国少子女化对策计画”，是总统赖清德在担任行政院长
任内的重点政策之一，具体作法是全面降低新手父母的育儿成本，除了地方县府不断加码
生育津贴、育儿津贴，针对学龄前儿童最主要政策是补助幼儿园的学费，让家长得以安心
送孩童到公私立园所就读。
由于幼儿教育并非义务教育，台湾的私立幼儿园数量远大于公立幼儿园，因此政府提出的
解决办法是“与符合一定条件之居家保母、私立托婴中心、私立幼儿园合作，建构准公共
化机制”，由中央直接补贴差额给加入“准公共化”的私幼，原本动辄每月1、2万元的学
费，迅速降到“齐头式”的平价标准──每月家长缴费上限3,000元，透过国家经费的补
助广纳私幼成为“托育公共化”的一环，短时间内大幅度拉平有幼儿家庭选择就读公私立
幼儿园的门槛。
今年（2024）是“准公共化”政策上路的第6年，8月即将迈入第3期的时刻，从总统赖清
德到行政院长卓荣泰，接连宣示“积极落实‘0～6岁国家一起养2.0’政策，助年轻一代
愿婚、敢生、乐养”。行政部门对此高度重视的程度，直接反映在政府预算不断增加，根
据立法院预算中心“教育部所属113年单位预算评估报告”，“建置准公共机制”经费从
2019年51.5亿到2024年155亿元，6年成长近3倍。
百亿挹注私幼转准公共，园所出包、虐童为何仍层出不穷？
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台北市私立培诺米达幼儿园属于准公共化的园所之一，园长儿子毛畯珅涉性侵园内儿童，
引发全民怒火，立委林月琴、吴沛忆及励馨基金会于7月18日举行记者会提出诉求，盼憾
事不再发生。8月16日，毛畯珅一审判决28年徒刑。（摄影 / 林彦廷）
根据政府111学年度资料，全国近7,000所幼儿园中，私立幼儿园有4,047家、占58.8%，其
中近半数、有1,949家都签约成为准公共园所。在执政者的乐观宣示与逐年增加的充沛预
算背后，我们却看到幼教现场中，不当对待事件接二连三发生，与政府为孩童提供的美好
许诺犹如两个平行世界。
除了台北市信义区狼师长时间性侵与猥亵多名孩童的极端案件，更常见到的是日常生活作
息中令孩童罚站、打头、踢脚、巴脸、脱裤、强迫喂食、言语暴力等，发生不当对待行为
的园所遍布全台，从今年4月以来见诸媒体的至少就包括苗栗县通霄镇、台中市大里区、
台中市北屯区、桃园市八德区、台南市永康区、屏东县枋寮乡、新北市林口区、台中市乌
日区、新北市板桥区、新北市三重区、新竹县竹北市，平均一个月就有两个园所的第一线
教师，因为情绪失控或其他种种原因，对儿童作出严重程度不一的伤害行为。全教总幼儿
教育委员会副主委杨麓洁指出关键：
“不当管教案里面，9成都是私立或准公共化幼儿园。当初政府为了（公共化幼儿园）冲
量，快速让私幼可以直接进入准公共机制，必须要让门槛变低，只要基础评鉴有通过就可
以申请，结果发生一个很奇妙的现象：因为门槛低、补助高，所以私幼业者‘食好斗相报
’开始去申请，有一些原本经营不善、快要倒闭的园所，就复活了。有了量，却失了质。
”
“准公共”的背后，私幼的师资环境并没有太多改变。不像公幼或公办民营的“非营利”
幼儿园每年都会接受政府严谨的考核，接受政府准公共补助的私幼，除了5年一次的基础
评鉴，几乎不受监管。杨麓洁观察，当幼儿园的体制、整体的品质、职场条件没有提升的
状况之下，教保员情绪管理失控的不当管教案件，只会增加不会减少。
目前担任高雄市北岭国小附设幼儿园老师的她，投身幼教业14年的岁月，恰好一路见证我
国幼教体制与法规大幅度变动的转捩点，包括2011年的幼托整合、2019年推动准公共化幼
儿园政策，以及2022年通过“教保服务人员条例”和《幼儿教育及照顾法》修正草案，
2023年3月1日起正式施行，明文规范教保人员不当对待幼儿的罚则与相关案件的通报与调
查机制。
从去年“教保条例”修正草案施行后，各县市皆要对幼儿园的不当行为事件筹组调查与认
定委员会，杨麓洁是高雄市首届认定委员之一，过去一年至今已审查了约70个案件，“一
整排刷过去都是私幼，其中超过半数都是准公幼。”她亲身观察到，准公共化进场之后，
第一线教保人员不当管教的案例明显增多，在表象的“情绪失控”背后，是环环相扣的难
解因素。
在呈到认定委员会的监视器的影像中，典型画面是狭窄的教室里面，10到20多个孩子却只
有一位老师，超出1：15的师生比，孩子们如同小学生般坐在桌椅上写簿本，也有违教育
部的幼教实施准则；或者一排10个孩子站在台上练习跳舞，其中一个孩子的脚没有举好，
老师的脚直接踢下去。事后接受调查的老师解释，园所要求小孩一定要表演得很好、很整
齐，声称这样家长才会满意，所以练习时才会对小孩有严格的要求，不是故意要踢他，只
是要用动作提醒。
孩子的舞蹈成果发表，是许多幼儿园老师被赋予的指标。“孩子在台上跳舞看起来光鲜亮
丽，但其实往往家长不知道孩子在背后的心酸还有老师的压力。为了7月的毕业典礼表演
，我们在上学期的12月左右就要开始练，长官他们会看每个孩子的表现，谁没跳得很OK要
我们老师留意，练到最后要非常完美，不能有任何跳错、掉拍，这是我为何会离开（私幼
）的原因，”高雄市三块厝非营利幼儿园教保员刘祐祯回忆。在此之前她任职私幼两年，
负责带中大班，她观察第一线教保员不当对待背后，是类似的扭曲幼教生态打造成的压力
锅。
私幼教保人员高压、封闭的职场结构
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幼托整合后，新增“教保员”一职，解决了公幼教师不足的的困境。然而因适用法规不同
，长年以来福利与待遇不如教师，全国幼教产业工会于8月3日发起集会游行活动，向教育
部表达“教保要平权、权益要健全、教保无歧视、福利要一致”等诉求。（摄影 / 赵世
勋 / 中央社）
新北市是全国幼儿园所数最多的行政区，约有250间公幼与1,200间私幼，过去一年内的教
保人员不当对待案件通报与成案量是全国之最，案件样态可说是当前私幼现场环境的缩影
。
“新北园所数非常多，占了全国六分之一，去年（2023）委员会内收到174件不当行为调
查案，近8成都成案，但私立园所超收情形严重、疫情下这一批入学的孩子状况又特别多
，我其实很同情老师处境，”新北市立莺歌国中附设幼儿园主任许家蓁如此表示。她是现
任新北市教保服务机构不适任人员认定委员会委员，幼教产业年资15年。
许家蓁审议的最新一起案件是何嘉仁集团的三重学仕幼儿园，教保人员打头、摔作业簿、
罚小孩以手撑地做出拱桥姿势，并在身体下方放置摆着美工刀的胶带台，这些不当对待行
为背后是“失控幼师”其中一种样态，以此案为例，是一名受过专业幼教的教育人员要带
23个大班孩童，师生比不符，给学龄前儿童做课后辅导和作业评量，面临家长、园方多重
交织的压力，以及课业和才艺带给学龄前儿童的挫折情绪。
高雄市荣民之家非营利幼儿园园长余美兰过去长年在私幼工作，她表示私幼现场人员在师
生比不符等状况下，得各自承受不合理、甚至互相包庇的封闭职场结构，出事了就处理掉
“个人”，难以由下至上改革整体环境。
高雄市荣民之家非营利幼儿园园长余美兰说，在来到较有制度的非营利园所之前，她2000
年到2017年都在私幼工作，亲身经历从学校刚毕业、满怀理想与热血，投入职场环境后迎
面而来的剧烈反差：
“我担任私幼老师十几年（2000年到2017年）来，每天工时都超过12小时，师生比在1：
25到1：30之间，一个人必须8小时面对20几个以上学龄前孩子的时候，根本没有时间吃饭
、上厕所、喝水，为了孩子安全的问题完全处在紧绷状态。就算你今天带了那么多小孩，
为那间园所带来那么多利益，薪水就是基本薪资而已，最多带班的话一个人头费算200块
，但在园方各种规定如学生转出、忘了关电器等理由扣钱下，每个月薪水几乎没有剩多少
。低薪、高工时、高危险性的环境之下，我觉得没有一个老师能承受得了这么大的压力，
尤其如果孩子发生什么问题的时候，园长或那些高层把你推到第一线，不会有人帮你讲任
何一句话。”
而教育局的稽查更是如同虚设，稽查人员要来之前会提早通知园方，余美兰曾任职、以双
语教学为号召的该幼儿园定期上演猫捉老鼠的戏码：“因为上英文课是不合法的，公部门
的人要来的时候，就必须带着小孩‘跑班’，我们曾经躲过地下室，躲在娃娃车上开到邻
近的分校，也躲过屋顶还有园长家里。所谓的稽查都是假稽查，同事如果跟园所发生劳资
纠纷，劳工局要来的时候一样会告知，园方就会准备A／ B帐给人家看而已，打卡或评鉴
资料也全部都是假的，全园连续一周加班到晚上12点赶出来。”
刘祐祯曾任职的私幼，则是：“小班就开始教数字、ㄅㄆㄇ运笔，还要出考卷，没有写出
来就要课后罚写，对于孩子来说真的太苛刻。绩效考评时间要到的时候，我们就要把英文
、数学、国语习作本收到柜子里面或者藏到仓库。”
余美兰表示，会支撑十几年，除了“年轻傻”、孩子在同个园所就读有些许优惠与就近看
顾外，园长一句“幼教圈那么小，大家相拄会著”就让绝大多数年轻、刚出社会的教保人
员产生寒蝉效应。
难以撼动的私幼版图，政府监管机制形同撤守
百亿的准公共化补助经费进来之后，家长端能够用便宜学费送孩子到私立园所，但在私幼
端，幼教老师和教保员的工作条件其实并未提升。杨麓洁指出：
“虽然说政府有规定32,000元的每月基本薪资，但是到了雇主那边就会开始东扣西扣，有
的老师根本领不到政府规定的薪资；加上不当管教的法案上路之后，工作条件没有提升但
是加诸更多要求与法令约束，很多小事情都会被放大检视，导致老师压力很大，不想再待
在幼教业，造成流动率提高，幼儿园找不到老师就会开始向下降低标准，没有教师就聘教
保员，没有教保员没有就聘助理教保员，如此下去恶性循环。”
事实上，在教保条例为第一线幼教从业者套上紧箍咒之前，监察院于2022年针对幼儿园内
收托幼儿遭虐待、不当管教等事件频生的调查报告里，即揭露出相关科系学生进入幼教产
业意愿低落、私幼恶劣的劳动条件更加剧人力流失的困局。
立法院〈教育部所属113年度单位预算评估报告〉中，更暴露出教育部稽查体系从人力、
涵盖率到标准规范处处缺失的窘况。从历年违规裁罚统计资料首先可看出，私立幼儿园（
含准公共）受裁罚件数占总数超过96%；全国幼儿园近7,000家，各地方政府稽查人力全国
加起来却只有145人，各县市稽查人力落差大，每人负担稽查园数介于2.5园（连江县）至
123园（台东县）之间；稽查涵盖率也天差地远，辖内幼儿园家数最多的新北市仅有18%，
为全国最低。
在缺乏全国一致的稽查标准、稽查涵盖率不到5成的情况下，每隔一段时间出现的狼师与
教保人员不当行为，几乎只能靠事发后家长主动察觉、申诉，各凭本事自行蒐证，政府对
于私幼的监管与预防风险的机制形同虚设。
政府被公共化政策业绩自我设限？幼教人员虐童，园所也不会失去资格
我国幼教市场化的发展趋势其来有自。在国民教育仍不普及的年代，乡村地区的农忙托儿
所与小学附设幼儿园是主要提供学龄前儿童托育管道，之后随着台湾快速迈向工业化与民
主化，并没有相对应的托育公共政策；但由于妇女劳动参与率提高、双薪家庭普遍，都会
区的学龄前托育需求愈来愈高，政府留下来的空缺，随即由民间市场补上，私立幼儿园因
此从上世纪90年代起雨后春笋开在全台大街小巷，至今已演变成为连锁集团，拥有雄厚的
资本与政治游说实力。
“等到政府想要回来做公幼的时候，私幼的阻力就很大了，背后政商关系的结构太大，难
以撼动，”全国教保产业工会理事长郭明旭以近期的准公共第三期为例，原本草案规划退
场机制追溯3年内违规纪录，经过私幼业者抗议后，放宽自2023年3月1日才开始计算，并
且将不能续约的条件限缩为负责人、园长对幼儿有违法的情形──换言之，即使发生教保
人员虐童，园所仍能留在准公共的大伞底下。
以日前因幼儿性侵案引发集体公愤的台北市培诺米达幼儿园案为例，市议员洪婉臻就指出
该园所于2019年单一年度就有高达7次的违法纪录，却仍持续营运并请领上千万的准公共
幼儿园补助──具体而微凸显出，准公共政策只冲表面数量，监督机制形同虚设，放任有
问题的私幼持续招生，直到大规模性侵案爆发，纸包不住火，才被台北市教育局于2023年
裁定停业。
“准公共化这6年下来之后，已经有超过将近一半私幼加入，地方政府既没有人手去监督
，但又需要符合教育部（要求准公共化数量）业绩，所以就必须要跟私幼去姑情加入我（
政府）的准公共。当政府本身公幼的数量不够的时候，很多政策都必须要借由私幼，不管
各种补助或5岁免学费的政策，都必须要透过私幼的管道，所以地方政府跟私幼的关系相
当紧密，但又要去做一个查核者，角色很两难也很矛盾，监督角色出不来，任何的东西都
会被绑住，”郭明旭说，因此每到查核前通风报信给私幼园所，长期以来已经是业界公开
的祕密。
冲量之后，准公共化幼儿园能改善品质吗？
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2018年7月26日，时任行政院长的赖清德主持“我国少子女化对策计画”记者会，正式提
出解决我国少子女化问题的对策，其中的建置“准公共化机制”脱胎自赖清德于台南市长
任内的“私幼公立化”经验。（照片提供 / 行政院）
追溯准公共化的前世今身，可以更清楚看到政府借由扶持业者达到政策目的──既稳定幼
教市场、同时解决民众平价托育需求。最早的模式要追溯到现任总统赖清德在担任台南市
长内的“私幼公立化”政策，此一实践经验随着他到中央担任行政院长时进一步推广到全
国，诞生出“准公共化幼儿园”的概念。尽管有着监管漏洞与师资风险，由于寒暑假可送
托、多样的才艺特色课程、补助后的学费较可负担等“诱因”下，准公共仍满足许多家长
的需求，开始悄悄扭转过往每年抽签都挤破头才进得去的公幼生态。
“赖清德当市长的时候，台南市没有任何一间非营利幼儿园，因为他一直觉得非营利幼儿
园做不起来，认为政府不可以阻挡私幼的发展，在担任行政院长的前一年，他把提高房屋
税增加的税收补助台南市民去念私幼，”郭明旭说。
同样都是由政府挹注资源，非营利幼儿园的监管制度相当严格，一年将近有6次，包括会
计审查、到园检查、绩效考核等评鉴的制度；但准公共化幼儿园却只要5年一次的基础评
鉴，且大部分核销机制只要以文书作业即完成。更重要的是，前者由非营利单位办理，被
政府规范不准有盈余，因此如同公幼一般具备真正的公共化目的，不会为了营利而超收，
在固定的师生比之下，老师的劳动条件与稳定性相对来说很高；但后者以市场利润为导向
，超收跟师生比不符的情形不断发生。
当外界对幼教业的职业标准不断提高，缺乏监管、本质仍属私幼的准公共工作条件没有改
善，教保员社会地位低落，没有良好的职场支撑与专业的进修提升，“当老师情绪失控当
下，没有办法控制的时候，其实是没有其他替代方案的，导致更多让人会觉得很伤心的事
情发生，”杨麓洁感叹。
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