※ 引述《Comebuy (三分钟热度)》之铭言：
: 多次公开露面替代理教师争权益，身为代理老师的张凯翔曾在2所高中任教，但换到新
: 学校后，校方却不采计他在前2校服务的年资，在行政诉讼败诉定谳后，他进一步声请
: 释宪，宪法法庭审理后，9日判决部分违宪。
懒人版：
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（来源：司法院直播）
节录“一一三年宪判字第七号”判决理由：
三、系争规定一符合授权明确性原则
按立法机关以法律授权行政机关发布命令为补充规定时，其授权之内容、目的、范围应具
体明确，命令之内容并应符合母法授权意旨。至授权之明确程度，固不应拘泥于授权条款
本身所用之文字，惟仍须可由法律整体解释认定，或可依其整体规定所表明之关联意义为
判断，足以推知立法者有意授权行政机关以命令为补充，始符授权明确性之要求（司法院
释字第734号、第753号、第765号解释及本庭111年宪判字第19号判决参照）。且授权条款
之明确程度，应与所授权订定之法规命令对人民权利之影响相称（司法院释字第680号、
第710号解释及本庭112年宪判字第5号判决参照）。
代理教师系指“以全部时间担任学校编制内教师因差假或其他原因所遗之课务者”（103
年聘任办法及112年6月19日修正发布之“高级中等以下学校兼任代课及代理教师聘任办法
”（下称现行聘任办法）第2条第3款规定参照）。准此，代理教师主要任务在于及时支援
编制内教师因差假等原因所遗之课务，具补充性与特殊性；而专任教师则就特定学门科目
教学，具长期延续其教学之娴熟度，两者于工作性质上有所差异。依释字第707号解释之
意旨，教师待遇之高低，包括其叙薪核计，固为涉及公共利益之重大事项，惟依该解释之
意旨，有关教师之待遇事项，以法律明确授权之命令予以规范，亦为宪法所许。是以立法
者订定系争规定一，特别就具补充性及特殊性之代理教师之权利（包括其叙薪待遇）及义
务事项，具体授权教育部订定相关规范，自非宪法所不许。而系争规定一之授权内容及范
围，并无不具体明确之情事，是系争规定一与授权明确性原则尚无违背。
四、中小学合格代理教师之职前年资提叙事项具全国一致性，应由中央立法统一规定
（一）中央与地方间权限分配之宪法原则
1、宪法之框架规定
有关地方自治及中央与地方如何分权，宪法第10章及宪法增修条文第9条第1项规定，分别
就中央、省、县之立法及执行事项，定有明文。至于直辖市之自治事项，宪法或其增修条
文均无明文规定予以直接保障，而系以宪法第118条规定授权立法院以法律定之。以我国
有关地方自治之宪政实践而言，立法者就直辖市之自治层级，大致与冻结前之省相当，而
高于县（市）（地方制度法第3条第1项及第2项规定参照）；然就直辖市自治事项之保障
范围，则与县（市）自治事项几乎完全相同（地方制度法第18条及第19条规定参照）。是
就本件所涉中小学代理教师职前年资提叙事项之订定权限争议，应认直辖市与县（市）享
有相同之权限或应受到相同之限制，而毋须予以区别（本庭111年宪判字第6号判决理由第
52段参照）。
依宪法第10章及宪法增修条文第9条第1项规定意旨，有关中央与地方间权限争议之分配，
如宪法本文及其增修条文已有明文规定者，依其规定。例如宪法第107条规定专属中央立
法并执行权限之事项；宪法第108条所定事项之立法权限属中央，其执行则由中央决定是
否自行执行或交由地方执行；宪法第109条有关省自治规定业经宪法增修条文第9条第1项
规定冻结而停止适用；宪法第110条则规定属县立法并执行之县自治事项。是涉及中央或
地方权限划分之争议时，首应探究宪法本文及其增修条文是否已有明文规定，或可据以解
释而划分中央与地方间之权限（同上判决理由第53段参照）。
2、中小学非专任教师待遇事项之相关规定、争议之性质及所涉及之宪法规定
依宪法第108条第1项第4款、第109条第1项第1款、第110条第1项第1款、地方制度法第18
条第4款第1目及第19条第4款第1目、教育基本法第9条等规定，我国教育事务权限采中央
与地方均权制，中央及地方政府皆有权处理教育事务相关事项。中央政府系就教育制度之
规划设计，属全国性教育事务之执行，与涉及中央教育经费之分配与补助等事项有其权限
。其余事项，除法律另有规定外，权限归属地方，尤其是上开地方制度法条文所谓各级学
校教育之兴办与管理者，系属地方自治事项。
依我国教育事务由中央与地方均权之规范架构，目前中小学专任教师之待遇事项，主要规
定在教师待遇条例（本条例第5条规定参照）。至中小学非专任教师之待遇事项，则由系
争规定一授权教育部订定办法（如103年聘任办法及现行聘任办法）；教育部另透过上开
办法中之系争规定二，授权地方政府主管教育行政机关，就相关未尽事宜订定补充规定。
各地方政府依系争规定二之授权，就中小学非专任教师之待遇事项制定自治法规，大多系
由地方政府自行订定而以自治规则发布，例如“新北市立高级中等以下学校兼任代课及代
理教师聘任补充规定”或“桃园市高级中等以下学校兼任代课及代理教师聘任实施要点”
等。
至中小学非专任教师待遇事项中，与本件相关之代理教师职前年资提叙事项，教育部于
110年5月17日针对其所属之国立中小学与特殊教育学校，发布“国立高级中等以下学校与
特殊教育学校兼任代课及代理教师聘任实施要点”，其第7点第1项规定：“代理教师具有
代理类（科）别合格教师资格者，以现具最高学历起叙，并比照专任教师提叙薪级……。
”教育部另发布系争函一，释明非合格代理教师不得比照专任教师采计职前年资提叙薪级
。而就中小学合格代理教师，教育部则发布系争函二至四，认其得比照专任教师采计职前
年资提叙薪级，惟考量各地方政府之财政状况，释明各地方政府主管教育机关自行订定相
关规范。
各地方政府依系争规定二及系争函二至四之释示，就中小学合格代理教师职前年资采计事
项，采取之规范模式未尽相同。目前除台北市、金门县及新竹县(自113年8月1日起实施)
政府所属中小学，于叙薪时完全采计合格代理教师之职前年资，另有其他直辖市（如桃园
市及台中市）特别就其所属高级中等学校合格代理教师，采计职前年资外，其余县（市）
政府所属中小学，大多不采计或仅部分采计合格代理教师之职前年资。
关系机关新北市政府基于系争规定二及系争函二至四，订定系争规定三及四，规定其所属
中小学于叙薪时，不采计合格代理教师之职前年资。教育部及新北市政府并认，中小学合
格代理教师职前年资采计事项，属宪法保障之地方自治立法权限，中央无权予以全国统一
规定。声请人则认中小学合格代理教师职前年资采计事项，并非地方自治立法权限，而属
宪法应由中央统一立法之事项。
宪法第108条第1项第4款明定，“教育制度”属由中央立法并执行，或交由省县执行之事
项，而宪法第110条第1项第1款则明定“县教育”属县立法并执行之事项。由上开两条文
规定之“教育制度”与“县教育”之文义，尚难直接导出本件合格代理教师职前年资提叙
事项，系属中央或地方立法权限之结论，而需就宪法之体系及规范意旨进一步解释，始足
以划分中央与地方之立法权限。
3、单一国体制下，如专属中央立法事项，地方即无以自治条例或规则另行立法之权
我国宪法就政府体制之垂直权力分立，系采单一国，而非联邦国体制。宪法第107条至第
110条就中央、省及县立法权事项及范围之规定，有如同心圆式之规范架构，各个县自治
事项（小圆），均为其相对应之省自治事项（中圆）及中央立法权（大圆）所包涵。至直
辖市之自治事项，宪法第118条规定系授权中央立法决定，而无直接保障其自治核心事项
。在我国宪法之单一国体制下，如专属中央立法事项，地方即无以自治条例或规则另行立
法之权，至多只能依中央法律之授权，就其执行部分，于不违反中央法律之前提下，自订
相关之自治条例或规则（本庭111年宪判字第6号判决理由第61段及第62段参照）。
（二）中小学合格代理教师之职前年资提叙事项，属中央立法事项
1、教师待遇为教育制度之一环
依释字第707号解释之意旨，教育为国家社会发展之根基，教师肩负为国家造育人才之任
务，其执行教育工作之良窳，攸关教育成败至钜，并间接影响人民之受教权；教师作为传
道、授业及解惑者，于教育制度中具不可或缺之地位。是教育人事制度相关事项，包括教
师之养成、教师资格之取得、教师得享有之权利与应履行之义务，及违反义务时之处理程
序等事项，应属宪法第108条第1项第4款教育制度之一环，而为中央立法之范围。我国于
释字第707号解释作成前，中央制定有师资培育法、教师法、教育人员任用条例等法律。
该解释作成后，并已制定攸关教师权利事项之教师待遇条例及教师职前年资采计提叙办法
等法规。依教师待遇条例第9条第1项第3款规定，中小学专任教师之职前代理教师服务成
绩优良之年资，每次期间3个月以上累积满1年者，提叙1级，按年采计提叙薪级至所聘职
务等级最高年功薪。
2、代理教师之待遇亦为教育制度之一环
依103年聘任办法及现行聘任办法第2条第3款规定，代理教师系指，以全部时间担任学校
编制内教师，因差假或其他原因所遗之课务者。即中小学代理教师与专任教师之日常工作
时间相同，皆以全部时间处理学校课务，为全职之教育人员。又代理教师虽非专任教师，
然其任务系协助中小学相关教学活动与学生辅导等事务之推行，以填补中小学专任教师因
差假或其他原因，产生短期或暂时性教学人力不足之情形。惟随着少子化趋势、因年金改
革而专任教师退休趋缓、减课及课纲调整等普遍存在全国各县（市）之因素，全国各县（
市）主管机关及学校，乃采取员额控留、遇缺不补及专案补助增置编制外代理教师等措施
，以为因应，致使代理教师聘任员额及人数逐年增加（注5），并多身兼导师或行政职务
。合格代理教师人数逐年增加，且其所承担之工作内容与中小学专任教师并无实质差异。
倘于甲县（市）中小学教学之合格代理教师，因聘期或其他原因转换到乙县（市）中小学
，如乙县（市）学校于叙薪时，不采计其于甲县（市）学校之职前年资，形同乙县（市）
学校无偿享有其在甲县（市）学校所累积之工作职能。由是足认合格代理教师职前年资之
采计事项，如不采取全国一致之立场，将造成前述县（市）间财务负担之不公平现象，且
对于合格代理教师权利之保障亦有所不足。
又若合格代理教师之职前年资不予采计提叙，则不仅严重影响合格代理教师之待遇，与宪
法第165条要求国家保障教育工作者之生活，并依国民经济之进展，随时提高其待遇之意
旨有违，而且可能致使财政较不宽裕之县（市）教育主管机关，为撙节经费而倾向以合格
代理教师取代专任教师，进而使得合格代理教师之进用常态化，悖离教师法应以进用专任
教师为常态之精神。是合格代理教师之职前年资应否采计，不仅涉及合格代理教师财产权
与工作权之保障，亦已属涉及全国性公共利益而应以全国一致性标准予以规范之重大事项
，教育部应于系争规定一授权订定之103年或现行聘任办法中予以明确规范(注6)。上开聘
任办法未就合格代理教师之职前年资是否采计提叙予以规范，致使相关县（市）政府无所
依循，而函请教育部释示，教育部乃以系争函二至四，释明各地方政府教育行政机关得“
自行订定叙薪标准”或“考量财政状况，秉权责订定相关规范”，致使在本案言词辩论终
结前，仅有台北市及金门县所属中小学，全部采计合格代理教师之职前年资（另有其他直
辖市，如桃园市及台中市，特别就其所属高级中等学校合格代理教师，采计职前年资）。
此一作法，造成教师人力之充实，受到城乡财政差距之影响，不仅影响人民依宪法第159
条，平等受国民教育权利之机会，亦与释字第707号解释之意旨不符。
合格代理教师于目前教育实务上已属不可或缺之人力，其职前年资之采计与否，当属前述
教育人事制度之相关事项，为宪法第108条第1项第4款教育制度之一环，属中央立法之范
围。代理教师待遇及与其待遇相关事项，为代理教师重大权益事项之一，即理应同为中央
立法权限之范围。103年聘任办法第9条第2项及现行聘任办法第16条第2项明定，代理教师
之待遇支给基准，由中央主管教育行政机关定之，即为例证。从而与代理教师待遇息息相
关之薪级、薪额、计叙标准等事项，自应同为中央立法权限事项。
综上，教育部就合格代理教师职前年资采计事项，未基于系争规定一之授权，自行订定具
体规范，而透过发布系争规定二，并以系争函二至四释明，就中小学合格代理教师之职前
年资提叙事项，授权地方政府订定补充规定，致使新北市政府发布系争规定三及四，就中
小学合格代理教师之职前年资提叙事项，订定补充规定，形同默许地方行政机关因地制宜
，就合格代理教师职前年资采计与否有另行立法之权，于此范围内，上开规定及函释违反
宪法第108条第1项第4款规定，教育制度相关事项，应由中央立法之意旨，亦即违反中央
与地方之权限分配原则。
五、系争函二至四及系争规定三、四，（得）不采计合格代理教师之职前年资，违反宪法
第7条保障之平等原则
（一）本件平等原则之审查应采中度审查标准
宪法第7条保障之平等原则，并不当然禁止任何差别待遇，立法与相关机关基于宪法之价
值体系及立法目的，自得斟酌规范事物性质之差异而为合理差别待遇。又法规范是否符合
平等原则之要求，其判断应取决于该法规范所以为差别待遇之目的是否合宪，其所采取之
分类与规范目的之达成间，是否存有一定程度之关联性而定（司法院释字第790号、第791
号、第794号解释及本庭111年宪判字第4号、第10号、112年宪判字第10号、第18号、第19
号判决参照）。
合格代理教师具有合格教师证照，师资培训之要求与专任教师相同，两者原则上并无专业
能力差别，且合格代理教师与中小学专任教师同为全职教育人员，工作实质内容相同，合
格代理教师甚至可视为中小学实质教学人力之一部。故合格代理教师与中小学专任教师之
主要差异在于，合格代理教师尚未获得中小学专任教师之职位。由于教师待遇条例第9条
第1项第3款规定：“公立学校教师于职前曾任下列职务且服务成绩优良之年资……三、中
小学教师曾任代理教师年资，每次期间3个月以上累积满1年者，提叙1级。”明确肯认中
小学专任教师曾任代理教师职前年资提叙之权利，显然承认其于代理教师服务期间所累积
之工作能力与经验，应给予合理之评价。系争函二至四及系争规定三、四，规定叙薪时（
得）不采计合格代理教师之职前年资，系以其尚未获得中小学专任教师之职位，作为差别
待遇之分类标准。该分类标准虽未涉及难以改变之个人特征，且代理教师未受有各种事实
上或法律上之排斥或歧视，亦非社会上孤立隔绝之少数且为政治上之弱势，惟依宪法第
165条规定，国家应保障教育工作者之生活，并依国民经济之进展而随时提高其待遇；又
依释字第707号解释之意旨，教师待遇之高低，包括其叙薪核计，攸关教师受宪法第15条
保障之工作权及财产权，亦为涉及公共利益之重大事项。是依司法院释字第794号解释意
旨，对于系争函二至四及系争规定三、四，所采差别待遇，应以中度标准予以审查。其差
别待遇目的，须为追求重要公益，且与目的之达成间，具有实质关联，始与宪法保障平等
原则之意旨相符。
（二）系争函二至四及系争规定三、四形成差别待遇
教师待遇条例第9条第1项第3款规定：“公立学校教师于职前曾任下列职务且服务成绩优
良之年资，按年采计提叙薪级……三、中小学教师曾任代理教师年资，每次期间3个月以
上累积满1年者，提叙1级。”立法者就专任教师之任职代理教师之职前年资，予以提叙之
理由，在于代理教师系以全部时间从事教职工作，且长期(即聘任3个月以上)之代理教师
，需公开甄选并经教师评审委员会审查通过后由校长聘任；又依“中小学代理教师待遇支
给基准”，中小学代理教师待遇之支给，比照专任教师之规定；且长期代理教师“与专任
教师性质相近，对教育著有贡献”等情（本条立法理由一、(三)参照）。立法者考量长期
合格代理教师与专任教师之工作内容、聘任程序及待遇支给方式相当，“与专任教师性质
相近，对教育著有贡献”，认长期代理教师之职前年资与成为专任教师后所累积之年资，
可予以等同评价，于中小学专任教师叙薪时采计其职前代理教师年资，肯定其先前累积工
作经验之价值。惟系争函二至四及系争规定三、四以合格代理教师尚未获得中小学专任教
师之职位为由，（得）不予采计其职前年资，系以形式因素（合格代理教师尚未获得专任
教职），忽略实际情状（合格代理教师实质上为与中小学专任教师相当之职场人力），作
出之差别待遇（于叙薪时得不采计合格代理教师之职前年资），而使得合格代理教师先前
于教学实务所累积之工作经验，未经适当评价，造成合格代理教师与中小学专任教师间，
产生同工却不同酬之现象，有违反平等原则之虞。
（三）系争函二至四及系争规定三、四之目的，主要在于减轻财政负担，是否属重要公共
利益，尚有疑义
就中小学合格代理教师之职前年资提叙事项，教育部发布系争函二至四，释明地方政府得
依系争规定二所订定之补充规定，自行决定于叙薪时是否采计合格代理教师之职前年资；
新北市政府因而发布系争规定三及四，规定新北市所属中小学于叙薪时，不采计合格代理
教师之职前年资。依系争函二至四之说明，教育部释明各地方政府“自行订定叙薪标准”
或“考量财政状况，秉权责订定相关规范”，自行决定于叙薪时是否采计合格代理教师之
职前年资，主要系基于地方政府财政状况之考量。
惟教育为百年大计，攸关整体之国民素质，及国家未来发展。教育制度之设计，除减轻中
央或地方政府财政负担之公益考量外，亦应衡酌其他宪法上之重要公益。依宪法第159条
、第163条及宪法增修条文第10条第10项之规定，国家应提供国民平等受教育之机会，负
有注重各地区教育均衡发展之责；国库应补助边远及贫瘠地区之教育文化经费，且国民教
育之经费应优先编列，不受宪法第164条有关教育经费在中央、省、县（市）预算总额百
分比规定之限制。教育基本法第5条第1项亦规定：“各级政府应宽列教育经费，保障专款
专用，并合理分配及运用教育资源。对偏远及特殊地区之教育，应优先予以补助。”据此
，106年间制定之“偏远地区学校教育发展条例”，订定弹性之代理及专聘教师制度，旨
在追求国民平等受教育之机会及平衡城乡教育之差距，即提供偏乡与都会地区同等之师资
，以及相同之学习条件与环境等，亦为宪法所保障之重大公益。合格代理教师之待遇（包
括其职前年资之采计）及其生活获得保障，方能使其安心致力于教育工作，提升教育品质
（释字第707号解释参照），对国民受教权之保障及偏远地区之教育发展，当有助益。合
格代理教师之职前年资采计与否，所应衡酌者，不能仅侷限于财政负担，而尤应放眼于国
民平等受教育之机会，及平衡城乡教育差距等其他宪法上重大公益。是系争函二至四及系
争规定三、四之主要目的，在于减轻财政负担，是否属重要公共利益，尚有疑义。
（四）系争函二至四及系争规定三、四所形成之差别待遇，其手段与目的间，亦难认有实
质关联
纵减轻财政负担属重要公共利益，惟查教育部于112年6月30日以台教授国部字第
1120051819号函，回复本庭函询有关“倘全国各地方政府所属中小学于叙薪时，采计合格
代理教师之职前年资，对中央或地方政府财政负担之影响程度”之内容，固提及：“依中
华民国师资培育统计年报统计110学年度合格代理教师2万5,737人计算，以大学学历薪级
提1级，预估增加约1,827万元经费。倘中小学聘任合格代理教师，比照专任教师之教师待
遇条例规定采计职前年资，尚得采计曾任专任或代理教师等职前年资，恐为上揭预估经费
数10倍以上经费，将对中央或地方政府财政造成一定负担。”等情，惟未见其提出精确统
计数据予以说明。以112年7月教育部编印之“教育统计”中之高级中等学校为例，111学
年度之公立学校有304所，其中国立有134所，台北市立有37所，桃园市立有19所，台中市
立有28所，金门县立有2所。据前所述，前开学校所聘任之合格代理教师，均已采计其职
前年资，经扣除该等学校，其余未采计职前年资之公立高级中等学校，共仅84所（再扣除
自113年8月1日起开始采计合格代理教师职前年资之新竹县立5所高级中等学校）（注7）
。至于前揭函所称若采计合格代理教师职前年资，恐将为预估经费数10倍以上经费等语，
并无精确统计数据资料以为佐证，尚难遽信。是就合格代理教师不予采计职前年资，对减
轻国家整体财政负担，难认有明显助益。则系争函二至四及系争规定三、四对合格代理教
师所形成之差别待遇，其手段与所欲达成之目的间，亦难认有实质关联。
况由我国代理教师制度之演变言，代理教师本仅为补足编制内专任教师因差假或其他原因
所遗留课务，因而产生之暂时性人力。惟如前述，随着少子化趋势，以及因年金改革而专
任教师延后退休等情，经主管机关及学校采取员额控留等措施，致使代理教师聘任员额及
人数逐年增加，并多身兼导师或行政职务。合格代理教师人数逐年增加，且其所承担之工
作内容与中小学专任教师往往并无不同，导致现行合格代理教师制度，已逐渐由初始之暂
时性，转变为常态性替代专任教师工作之性质。由现行教育实务之层面言，合格代理教师
所承担之教学责任及行政工作，与专任教师或已不易区隔，合格代理教师于职前年资提叙
之面向，应获与专任教师同等之待遇。
综上，系争函二至四及系争规定三、四，就合格代理教师与中小学专任教师之职前年资提
叙事项，（得）采取不同之处理方式，难以认定其所欲追求公益目的之重要性，于此对合
格代理教师所形成之差别待遇，其手段与所欲达成之公益目的间，亦难认有实质关联。是
上开函释及规定违反宪法第7条平等原则之保障。
这一切的主要问题在于“同工不同酬”
但能搞到所有大法官立场有所不同（主文二有七位不认同，主文三至五有五位不认同），
结果上来说似乎有点奇妙
难怪早前发声明，表示需要延后宣判...
不管怎样，能为代理教师争得应有的权利，是一件好事。