《报导者》 ｜ The Reporter
文字／严文廷、林雨佑、许诗恺
摄影／杨子磊、黄世泽、陈晓威、郑宇辰
设计／吴政达
核稿／何荣幸；责任编辑／张诗芸、陈思桦、汪彦成、黄钰婷
从肢体冲突到表决大战，立法院究竟在吵什么？4张表解读国会改革、花东条例争议
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21日晚间8点的立法院，朝野仍对《立法院职权行使法》部分条文修正草案僵持不下，两
位国会助理透过议场的门孔窥看开会情形。（摄影／杨子磊）
5月17日，朝野立委因《立法院职权行使法》部分条文修正草案在立法院院会爆发激烈肢
体冲突，21日再度展开表决大战。继17日已通过“总统国情报告”条文，国民党、民众党
续挟人数优势二读通过“藐视国会”等相关条文，未来政府官员被质询时若违反规定，将
处2万至20万元罚锾。蓝白版本更欲增订《刑法》“藐视国会罪”，若公务人员受质询时
进行虚伪陈述，处1年以下有期徒刑、拘役或20万以下罚金，但截至21日午夜散会前并未
表决《刑法》修正案。
随着院内冲突、院外万人上街抗议，台湾再度登上国际媒体版面。《报导者》整理此次国
会改革、花东条例等相关提案的立法流程争议、国会改革朝野版本差异、花东条例三法内
容与预算、未来行政立法可能攻防，并以4张图表完整解读相关争议。
延续5月17日态势，立法院长韩国瑜21日仍不凭惯例使用每位立委座位上的表决器、改采
“举手计票”，以防民进党立委占领主席台杯葛议事；民进党立委则改采取拖延战术，使
得一整天在持续发言抗议、表决和休息中进度缓慢，场外则聚集民众与民团抗议国会滥权
，傍晚下班后大批人潮持续加入抗议行列。
到了晚间7时许，立法院二读通过“人事同意权”相关修正案，未来国会行使同意权将改
为“记名表决”，审查期间不得少于一个月，且应举办公听会，若被提名人向立院交付的
学经历资料有所伪造、隐匿，将处2万至20万元罚锾。晚间11时许则二读通过“调查权”
相关修正案，立委得要求政府机关、部队、法人、团体或社会上有关系人员提供相关资料
，若违反将面临1万至10万元罚锾，可按次数处罚。听证权部分，截至21日散会前未完成
表决。
21日马拉松式表决大战从早上9点直到晚间11点45分才结束，历时近15小时。国民党已提
案续会至本周五（24日）院会及下周二（28日）院会，预期将再表决未完成的国会改革提
案；花东条例草案在21日院会排入讨论项目，但排序较前的国会改革法案未处理完毕，尚
未轮到花东条例草案，24日院会目前则尚未排入讨论事项。
数月以来，蓝白版“国会改革”提案流程争议不断
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1月大选结束后，立法院呈现“三党不过半”及“朝小野大”态势，在野阵营随即酝酿国
会改革修法，民众党党团先在2月20日开议当天提案修改《立法院职权行使法》及《刑法
》；国民党则由傅崐萁、翁晓玲等立委为首，在3月8日提出18份修法草案，重点包含“总
统国情报告常态化”、“订立藐视国会罪”、“扩大立院调查及听证权”、“强化立院人
事同意权”等。
两党草案于4月1日首次排入“司法及法制委员会”审查，接着经过2场委员会、3场公听会
，另有1次委员会因地震取消；但本应在委员会经过逐条讨论的提案，4月15日审查时，人
数居劣势的民进党团一共提出44次散会动议，希望阻挡蓝白党团的草案未经讨论即送出委
员会；而蓝白党团则在人数优势下否决散会动议，最后在没有针对条文讨论及朝野无共识
下将全案保留、交党团协商，担任主席的国民党召委吴宗宪宣布全案审查完毕，把总计超
过70条修法条文送出委员会。
到了5月16日，为期一个月的法案冷冻期结束，立法院院长韩国瑜虽召集朝野协商，但各
党协商期间仅讨论立法宗旨，仍未仔细检视条文内容，最后无共识、无结论即送交院会；
蓝、白两党再以修正动议方式提出“整并版本”，导致不少立委到表决前夕都还不清楚最
终提案内容，隔日5月17日即开始院会二读表决，前后仅历时46天。民进党党团虽也提案
修法，但排入委员会审查后持续被在野两党封杀，整套法案至今仍未送出委员会，只能于
二读时在蓝白版本的整套表决法案之上提出个别条文的修正动议。民进党立委因而抗议“
民主已死”、“没有讨论就没有民主”。
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立法院会21日表决国会改革相关法案，各党团皆进行甲级动员，在蓝白阵营人数优势下，
通过国民党团、民众党团共提的立法院职权行使法第25条再修正动议。（摄影／杨子磊）
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国民党团、民众党团合作具人数优势，举手表决通过立法院职权行使法部分条文修正草案
。（摄影／黄世泽）
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该日院会经立法院长韩国瑜裁示，采举手表决方式，议事人员现场清点票数。（摄影／陈
晓威）
在5月17日冲突之前，立院周遭已多年未聚集抗议人潮。过去除了2014年“太阳花学运”
占领议场外，前总统蔡英文第一任期的2016至2020年间也曾有数场争议，例如两次《劳动
基准法》修法、俗称年金改革的《公务人员退休资遣抚卹法》修法等，皆引发朝野冲突及
相关民间团体上街，民众甚至试图闯入立院院区。
过往各项争议中，民进党于2017年第二次修改《劳基法》为指标事件。该年民进党党团同
样挟人数优势在50天内将草案送入院会表决，也遭劳团批评程序黑箱、公听会无效力。与
本次事件相比，当时《劳基法》修法程序上国民党版本同样出了委员会，并未遭绿营单方
封杀；立法院长也主持实质党团协商及做出结论，国民党版本亦一并送入院会表决。但此
次民进党修法版本则未能出委员会，且协商未有结论就交付二读表决。
民间司法改革基金会21日则发表3点声明与呼吁：
1.国会改革法案都需要经过实质讨论，5月17日议事录应不予承认。
2.国会立法过程应遵守程序正义、并充分辩论，朝野政党接受全民监督。
3.执政党应体认国人对国会改革的殷切期盼，拿出更积极的作法。
场外大批民众声援：要求退回委员会重新审查
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21日晚间10点，集会群众逐渐从台北市青岛东路扩及至济南路，立法院群贤楼前有人进行
短讲。（摄影／杨子磊）
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21日晚间，群众人数持续增加，沿着青岛东路、中山南路、济南路包围立法院。（摄影／
郑宇辰）
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21日晚间8点前后，中山南路与青岛东路交叉口，民众手持自制标语。（摄影／陈晓威）
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21日傍晚下起大雨，群众人潮未减。（摄影／黄世泽）
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21日上午，民众于青岛东路前聚集，举起抗议国会滥权的标语。（摄影／杨子磊）
回到21日早上开议，国民党立委先占据主席台保护立法院长韩国瑜并喊“要开会”，数十
名民进党立委们则集结发言台位置手举看板抗议，高喊“不讨论，就散会”。会议从9点
到中午12点暂停，再从下午2点半继续开会。虽然韩国瑜有几次宣布休息，进行政党协商
，但都未有实质成果。
截至下午5点半，议场内都在不断重复进行反复举手表决、杯葛的程序，虽有开放委员发
言表达意见，但每一条法案只开放每一党团派一位代表发言3分钟，也只有民进党派立委
发言。不管民进党提出记名表决、散会或是民进党版本的部分条文修正动议，几乎都在国
民党和民众党立委的人数优势下，举手表决失败。5月17日及21日，蓝白阵营共通过19项
提案，民进党的再修正动议则有7案。
每一条文在不断地举手表决程序下，约花半小时以上才能跑完程序、完成二读。截止下午
5点半，6个小时内通过10条条文，包括被质询人不得“反质询”、拒绝提供资料或有“其
他藐视国会行为”，以及人事同意权部分条文。晚间则是表决通过调查权，剩下听证权以
及《刑法》增订藐视国会罪等无法在午夜11时45分散会前处理。
议场内僵持不下，议场外更从一早就聚集大批民众。经济民主连合、公民监督国会联盟等
超过40个团体则同步在立院外召开记者会，他们批评本次修法过于仓促，国民党、民众党
版草案仅经过2周审查便排入院会表决，且三阵营间缺乏讨论，因此要求“将草案退回委
员会重新审查”。
中午前立院外就已经聚集逾千民众，下午5点过后，虽出现不小雨势，但人潮仍持续聚集
，蔓延出青岛东路的主会场，主办单位也于晚间9时宣称场外人数已达3万人，并临时在济
南路、监察院、教育部加设舞台，开设民众上台短讲，群众一度成功包围四分之三的立法
院。议场午夜时分散会后，民间集会也宣告结束，下次表决将重返街头。
关于“总统国情报告”及“藐视国会”
针对“国会改革”相关法条，国民党团、民众党团合并提出的修法，尤以“总统国情报告
”及“藐视国会”为瞩目焦点。目前牵涉总统国情报告的《立法院职权行使法》第15条已
于17日完成二读；未出委员会的民进党版草案，则完全反对国情报告常态化与订立藐视国
会行为。
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总统国情报告常态化后，未来总统必须在每年3月1日前赴国会进行报告，新任总统则要额
外在就任1个月内赴国会；若遇上“国家大政方针”及“重要政策议题”，立院也可在全
体四分之一委员提议、再经院会决议后，请总统赴国会报告。
国情报告将采“即问即答”形式，假使立委以书面询问总统，总统应在7至12日内书面回
覆；不过即问即答的流程仍有解读空间，未来将由党团协商决定。
“藐视国会”则列入《立法院职权行使法》第25条至第28-4条等，相关条文也在5月21日
中午完成二读。未来政府官员被质询时不得任意缺席、拒绝答复、拒绝提供资料，答复内
容不得超过质询范围，且不得对立委“反质询”──但何谓反质询，目前未有明文规定
。
此外，若被质询人违反上述相关规定，恐处2万至20万元罚锾。国民党暨民众党版也预计
增订《刑法》第5章之1“藐视国会罪”及第141-1条，若公务人员受质询时进行虚伪陈述
，处1年以下有期徒刑、拘役或20万以下罚金。此草案将待《立法院职权行使法》全数条
文完成表决后再处理。
针对21日上午二读的《立法院职权行使法》第25条，场外集会主办单位之一的经济民主连
合智库召集人赖中强认为，该法创造了“超级质询权”，未来官员受质询时不能反问立委
，且立委有权调查官员，或认定询答内容不符事实。赖中强举例，若一立委要求金管会或
经济部提供某公司资料，“官员可以拒绝吗？不行，要拒绝也要要主席点头才能拒绝，若
主席不点头，你拒绝，可以送惩戒。”
美国在台协会（AIT）两位前处长司徒文（William Stanton）和杨苏棣（Stephen M.
Young）等30位国际学者和前外交官，日前也对此发表声明。司徒文认为，多数欧美国家
虽同样订立“藐视国会罪”，但通常仅适用于未理会出庭作证传票，或在司法案调查过程
中撒谎。众学者指出，未曾见过政府官员在备询时遭指控藐视国会。
关于国会“调查权”及“听证权”
扩大立院的“调查权”及“听证权”亦是本次《立法院职权行使法》修法重点。其中，调
查权部分条文已于21日晚间完成二读；国民党暨民众党版法案将开放立院可设“调查委员
会”、“调查专案小组”，得要求“政府机关、部队、法人、团体或社会上有关系人员”
提供调查资料，被外界视为针对高端疫苗、蛋价等近年社会争议事件。
政府机关或公务人员若拒绝、拖延调查或隐匿资料，可送监察院纠正、纠举或弹劾。假设
是民间人士违反规定，立法院院会可决议处1万至10万元罚锾，并且可按次数处罚。
预计下次院会将排入表决的《立法院职权行使法》59-1至59-9条则为“听证权”部分，国
民党暨民众党版法案明订调查委员会和专案小组为了调查议案，可再进一步举行听证会，
被要求出席者除非有正当理由，否则不得拒绝出席；如果该人拒绝、拖延或隐匿资料，同
样恐面临1万至10万元罚锾，可按次数处罚。政府人员接受听证时若虚伪陈述，依法追诉
其刑事责任；民间人士则处2万至20万元罚锾。
民进党版草案则采“调查和调阅双轨制”，部分修法核心如同国民党暨民众党版，放行立
院成立调查委员会，也列入部分行政罚锾；但职权有所限缩，调查权仅适用于政府机关，
不包含民间人士，且调查内容不得逾越政府机关的既有职权，行政首长也能视案情不公开
机密资讯。民进党版另外增订，仍在进行中的诉讼、诉愿案件，立法院不得行使调查权，
避免干涉司法程序。
关于“人事同意权”及其余条文
在“扩大立院人事同意权”相关条文，三党皆支持公听会入法，不过国民党暨民众党版要
求未来监察院、司法院正副院长等人事提名改采记名投票，须多于全体立委人数二分之一
，且人事同意审查期不得少于1个月。民进党则主张维持不记名投票，另外修改属“法律
”位阶的人事同意案，例如中选会委员、国家通讯委员会（NCC）委员等，提名仅需院会
出席立委二分之一同意即可。
国民党暨民众党还修订“立法委员互选院长副院长办法”，由不记名投票改记名投票，民
进党未表态支持或反对。
此外，有别于在野阵营的主要目标为《立法院职权行使法》与《刑法》，未能送出委员会
的民进党版还包含修订《立法委员行为法》加强立委自律，不得有性骚扰或性别歧视相关
言行，违者若涉刑事责任，可移送检察机关依法办理；亦欲修订“立法院议事规则”，要
求未来祕密会议禁止携带录音和录影器材，拒绝交付器材或签署保密切结书者，不得入场
。
亦具预算等争议的花东条例排入21日议程，尚未轮到审查
除了国会改革相关法案之外，由国民党立院党团总召傅崐萁提出“国道六号东延花莲建设
特别条例”草案、“环岛高速铁路建设特别条例”草案、“花东快速公路建设特别条例”
草案等三大花东交通建设条例，也引起争议；不只执政党立委反对，认为增加预算有违宪
之虞，大规模的交通建设计画也让荒野保护协会为首的环保团体发表联合声明，反对“将
山林开膛剖肚”。
三大花东交通建设条例草案，分别要求中央主管机关规划国道六号从南投埔里往东延伸穿
越中央山脉延伸至花莲、高铁从宜兰延伸至花莲与台东并往西衔接屏东县六块厝站，以及
建设花东快速公路自花莲秀林乡至台东县台东市。
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由于上述三项建设计画尚未进行可行性评估，只能初估经费，民进党团根据交通部提供的
资料而宣称国道六号东延需要8,000亿元、环岛高速铁路需1兆元以上、花东快速公路则是
在草案中写明建设经费上限2,500亿元，合计三大建设初估需要2兆元。
根据草案内容，均要求通过后要立即启动可行性评估，每半年检讨一次并设置推动委员会
，并限定计画完成以不逾10年为限，所需的经费在草案中明定，采用民间兴建营运后转移
模式（即BOT）、国际招标、引进国际“主权财富基金”，以及不受中央每年度举债额度
限制。
根据立法院公布的议事日程，“环岛高速铁路建设特别条例”草案与“花东快速公路建设
特别条例”草案分别被排入讨论事项的第六案与第七案。但由于前面国会改革法案尚未处
理完毕，截至散会为止，21日院会未处理到这两案。
未来行政院和立法院可能攻防
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国会改革相关法案、三大花东交通建设条例如果在蓝白人数优势下通过立法，未来行政院
与立法院攻防可能的走向为何？
东吴大学政治学系教授苏子乔分析，立法院三读通过后、总统公布生效以前，行政院认为
窒碍难行时，可在总统核可下，移请立法院覆议──此举会有两种结果，一种是立委以全
体过半维持原案，行政院须接受决议并执行；另一种则是立法委员未能以全体过半维持原
案，则法案失效。
另外一种情况是法案三读经总统公布生效后，但认为有违宪争议时，行政院或立法院超过
四分之一连署，就能提出释宪。苏子乔认为，如《宪法》第70条“立法院对于行政院所提
预算案，不得为增加支出之提议”，若认为立法院通过相关法案有侵害行政权核心领域、
违反权力分立原则，这部分的法理争议就能提出释宪。苏子乔强调，法案即使三读通过，
也不代表争议就此结束。
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