1. 来源：《报导者》 ｜ The Reporter
2. 记者：
文字／黄浩珉
摄影／黄世泽、马雨辰
设计／江世民
共同采访、核稿／方德琳；责任编辑／黄钰婷
3. 标题：8年并网面积仅18%，“不利耕作区”推动难关揭台湾地面型光电困局
4. 内文：
光电目标连年跳票，农业绿能专区一开再开是解方吗？
8年并网面积仅18%，“不利耕作区”推动难关揭台湾地面型光电困局
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光电在不利耕作区推动8年，并网面积至今只有18%。有土地、业者也有意愿，为何还是推不
动？图为云林口湖不利耕作区。（摄影／黄世泽）
不利耕作区、低地力区、渔电共生专区 过去8年，政府为了达到2025年20GW的光电目标，
以不同名目划设“专区”引导业者在特定农渔牧区域施作光电。去年（2023），经济部又抛
出“绿能发展区”预计再开放新区域，引起百位学者挞伐划设标准不明，更忧心农地被蚕食
鲸吞因而暂缓执行。
当光电专区以不同名称一棒接一棒开放，政府却没有回头仔细检视过往专区执行成绩。《报
导者》决定走进最早划设、已执行8年的“不利耕作区”现场，发现光电并网面积至今只有1
8%的现实。
当农作生产条件较差的“不利耕作区”只有18%光电并网，再开放新专区的正当性何在？而1
8%现实背后是光电业者不想做，还是执行上遇到难以克服的问题？如果是后者，那么台湾光
电发展路径还能倚赖地面型态吗？
张素惠（化名）开着车，熟门熟路地穿梭在云林口湖一片杳无人烟的乡道，载着我们拐入一
条狭窄、前方看似死路的田间农路，没想到尽头处一个右转小径，眼前出现一大片只听得到
风声的荒废农地。
我们下车跟她走进这片农田。“这边土地都盐化，连草都没什么长，”她指著旁边说，这种
地已经不可能再种植，拿来做光电最合适。
张素惠在这里从事土地开发已经有6年。早先，她以台南为根据地，帮“台盐绿能”整合土
地，而当“不利耕作区”公告后，看准云林有大片土地可做光电开发，她就从台南转战云林
，抢进当时已厮杀激烈的云林口湖，为各大光电开发商整合仲介土地。
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张素惠在云林、嘉义、台南等地从事土地开发，替多家光电商仲介土地。她熟悉当地土地状
况外，也随时掌握政府的光电政策，租地目标遍及农地、鱼塭。（摄影／黄世泽）
她脚踩进盐化的土地，转身又指向不远处，说那边有被草覆蓋的祖坟，再往前，还有一座小
小的土地公庙，“但你要做光电申请的时候，非法的建物都要拆除才可以。”她解释，因为
地主不移除这些建物，所以至今还没有铺设任何一片光电板。“我也有说，帮你（指地主）
把小庙移走，盖一座更大更豪华的庙，人家也不要。”
张素惠开车载着我们绕云林口湖，“这一块地已经签给别的业者”、“这一块是我签的”，
在没有地址座标、我们根本搞不清楚东南西北的土地上，她对每一块土地的状况了若指掌，
也随时掌握开发光电的关键命脉“馈线”容量还有多少。
“现在业务比较少了，（不利耕作区）能做的，其实都差不多了。”家仍住在台南的张素惠
说，从早先根本每天跑云林，到现在一星期约3、4天；而收地的目标也早已从“不利耕作区
”转换到“渔电共生”，甚至在为未来的“绿能发展区”做准备。
从不利耕作区到绿能发展区，一区区开放种电的农业绿能现况
张素惠带我们踏入的这片“农地”，是被政府认定严重地层下陷、难以耕种，在2015年被农
委会（现为农业部）划为“不利耕作区”、编上号码，称为“第9区”。而这些农业用地，
自此不必与农业经营结合，就能直接铺设地面型光电。
什么是“不利耕作区”？如何划设？
政府2015年、2017年两度公告“不利耕作区”范围，大大小小遍及西南沿海乡镇，一路从彰
化县（芳苑、大城）、云林县（麦寮、台西、四湖、口湖）、嘉义县（东石、布袋）、台南
市（盐水、学甲、北门），到屏东县（林边），共有38区（2018年部分区域因与养殖渔业生
产区重叠，而被划出221公顷，其中第11区完全剔除，因此现行共37区），总计2,162公顷。
区位划设依农业部定义，透过现勘或空间资料，筛选干旱、淹水、土壤盐化或非人为原因导
致地形地貌改变无法复耕的耕作困难地区，属生产力偏低，甚至长年无农耕使用之土地。在
公告范围内的农地，不必有农业行为，可直接种电，但建蔽率不得超过7成。
2016年，蔡英文政府上路后，因非核家园目标积极发展再生能源，也立下2025年的关键目标
，但至今进展节节落后，从2019年开始已连续5年目标跳票。截至今年（2024）2月，光电设
置容量约12.57GW，不仅要先赶上2023年底的目标14GW，更离今年底17GW、明年的光电总目
标20GW，有一大段距离。
其中，最早设立的“不利耕作区”推动8年，依《报导者》取得政府统计，目前仅完工并网3
84公顷，占公告面积比例不到18%。若检视政府设定2025年不利耕作区的光电目标容量应达0
.6GW，现已并网的0.37GW，也仅达到目标约6成。
前农业部长陈吉仲：时间压力下确实未检讨成效，逐步释出土地是为避免影响农地
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前农业部长、中兴大学应用经济学系特聘教授陈吉仲认为，农业绿能可以大幅度发展且有正
面效益，但政策必须滚动调整，避免优良农田被破坏，也让业者能到适合场域开发。（摄影
／黄世泽）
为了追赶绿能进度，政府去年规划以“绿能发展区”为名，预计释出台17线以西“低地力”
土地，或渔电共生专区内非属养殖生产区且已长期停养的鱼塭地，以限制区位、限定业者的
方式，松绑行政程序，无需走地目变更流程，即可让农地维持原地目，“容许使用”设置光
电。
不过，“绿能发展区”政策消息一出，随即引起民间强烈担忧，更有超过百位专家学者发布
能源公正转型声明，认为除了再度冲击农渔民生计与产业外，也指出划设标准不明的问题。
目前，绿能发展区的计画已因争议过大，暂缓至今。
前农业部长、中兴大学应用经济学系特聘教授陈吉仲受访时则表示，去年9月他卸任之前，
农业部已与学者、环团沟通，原本预计今年1月大选后公告绿能发展区。
陈吉仲强调，在不影响农业生产、生态环境下，“农业绿能要发展，一定可以。”但他也坦
言，在2025年的时间压力下，政府并未回头检讨不利耕作区的执行效率，现况就是一区、一
区往下开发，“低地力完又没有（检讨），就往渔电共生，渔电共生还没有检讨完，又开始
有绿能发展区。”但陈吉仲强调，以农业部门的立场，目前采一区区释出合适、不利耕作的
地，包括绿能发展区也是不适合种植的区域，就是要避免影响到广大的优良农地。
“不利耕作区”8年目标容量仅达标6成，业者眼中的三大难关
针对农地扩大供光电使用的讨论，《报导者》亦采访环团、学者、在地农民，许多人共同的
疑惑皆是：“政府不是已经画了不利耕作区吗？”理论上这些土地相对适合种电，应该优先
推动，但执行结果到底如何？政府并没有对外公布说明。
不利耕作区目前并网面积仅18%，即使加上施工、申请中的案件，也约莫只占全区面积约32%
。站在第一线，积极整合土地的张素惠直白告诉《报导者》：“现在（不利耕作区）能做的
，其实都差不多了。”
难关1：沿海电力基础建设普遍不足，馈线容量多已饱和
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在彰、云、嘉等沿海地层下陷区，由于用电需求低，电力建设相对不足，形成业者在不利耕
作区施作光电的限制。图为彰化大城乡台61线旁的不利耕作区光电案场。（摄影／黄世泽）
“8年已经可以说明很多事情了。”天泰能源创办人、现为睿禾控股暨天泰能源集团董事长
的陈坤宏，曾经也力图开发不利耕作区，他说：“业者也就八仙过海，大家各凭本事。那事
实也证明，凭着业者的本事，就只能开发20%上下。”
2012年从鸡舍屋顶开始种电后，陈坤宏脚步遍及彰化、云林、嘉义的农舍，一度为全台最大
太阳能发电业者。当2015年政策开放“不利耕作区”能种电时也抢先插旗，当时他锁定日照
之最、面积又大的云林口湖“第11、12区”进行开发。
他回忆当时去现场看时，土地状况都很糟，“很多都已经成为像沼泽地的样子。 政策的用
意是良善的，就是土地如果没有办法继续耕作，那何不就把它拿出来做光电？”
天泰的开发并不顺利，因为政策变动，导致他原先整合的土地被排除于“不利耕作区”外，
天泰也在2019年决定退出地面型光电，转进环境、社会冲击更低的都会区屋顶型光电。
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曾在不利耕作区开发光电的睿禾控股暨天泰能源集团董事长陈坤宏表示，开发过程首要锁定
的资源是馈线，但沿海地区的电力建设普遍不足，是盖光电厂的一大挑战。（摄影／黄世泽
）
不过，他以多年前的开发经验，向我们详尽介绍开发的流程，也点出当时遇到的考验。
业者首先要锁定的资源是馈线，但台湾的电力建设是针对用电需求高的区域，才有相应的基
础建设；若是用电需求低的地方，尤其像是彰、云、嘉等沿海地层下陷区，电力建设就很不
足。
果不其然，天泰当时跟台电做相关申请的时候，台电就向他们提到馈线容量不足的问题。陈
坤宏指出：
“台电本身并没有办法接纳这么多电力，但政府开放这么多土地，如果都同时要做太阳能，
其实台电是没有准备好。”
因此，业者要先在不利耕作区锁定馈线容量，若台电提供的量能不足，业者就得自行申请、
建设变电站，才能将电力整并送到台电系统。但业者要自建变电站也必须评估风险，得确保
后续光电案场规模够大。
陈坤宏举例，一个变电站容量约100MW，换算大约能接纳100公顷土地所发的光电量，业者就
会跟地主探询租地的意愿，并先签下草约、付订金，“我大概要签到50公顷才能把握（去盖
变电站），剩下的50公顷我再慢慢来收。”等变电站申请通过，也会再将草约转为正式合约
。
除了天泰在2015年开始投入云林的不利耕作区外，最早涌进的业者还有永鑫能源、韦能能源
，也已有案场设置。在当地曾等待多年，却等不到充足馈线的张素惠就说，这些业者最后能
盖成的关键在于：“拿到馈线就得天下。”
我们也采访2022年上任永鑫能源执行长的陈必扬，他对于不利耕作区的开发也十分熟悉，他
曾在日本、菲律宾、马来西亚等地进行再生能源投资，2016年时因台湾政府推动不利耕作区
，而带着新加坡艾贵基金（Equis Fund Group）在台创办艾贵能源，在口湖一带开发；永鑫
能源则在云林口湖、嘉义东石及布袋，都有大型的不利耕作区案场。
“我们业者要去跟地主谈，还有就是要让当地政府同意开发太阳能，其实并不容易，这样一
转眼就已经是8年了。”陈必扬也说，考量馈线不足，或馈线必须拉很远而不符效益，又或
是已经没什么人愿意承租、道路太窄不利施工等各因素，“哪一些地可以做的，我们都已经
盘点完了，所以真的要再做多的话，就很不容易。”
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