1.媒体来源:
《报导者》
2.记者署名:
文字／李易安
摄影／黄世泽
设计／江世民
多媒体协力／柯皓翔；核稿／何荣幸、李雪莉；责任编辑／张诗芸
3.完整新闻标题:
执法现场：修法重罚后，海巡查扣中国盗砂船何以依旧困难？
4.完整新闻内文:
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台湾海巡人员正穿过中国盗砂船的船舱。中国业者盗采台湾海砂至少18年，面对中国盗砂船
，台湾海巡人员疲于奔命，查缉依旧困难。（摄影／黄世泽）
2021年初，立法院通过《土石采取法》和《中华民国专属经济海域及大陆礁层法》修法，除
了提高非法抽砂的刑责之外，也明订了金马和澎湖周边海域的执法范围。
然而回到现场，台湾海巡队在面对中国盗砂船时，执法手段仍以驱离为主，真正查扣、移送
法办的比例极少，难免让吓阻效力打了折扣。
《报导者》前往马祖采访第一线的海巡人员、描绘执法现场，并邀请专家学者进行分析，试
图厘清查缉中国盗砂船，究竟为何如此困难？
2022年3月17日下午2点半，在马祖海巡队担任分队长的张士宏，照惯例乘着巡防艇，和其他
8名弟兄在马祖周遭海域巡逻。
突然间，无线电对讲机里传来通报：马祖巡防局在雷达上发现几艘抽砂船，进入了马祖的限
制水域，要求正在巡逻的海巡船艇前去查看。
那些抽砂船所在的位置，距离马祖南竿岛最大的聚落只有5公里；张士宏和其他弟兄抵达时
，已经有两艘抽砂船逃到了限制水域外，只剩下满载海砂的中国籍盗砂船展盛98号，来不及
收起抽砂管，仍笨重地在海面上载浮载沉。
虽然在海巡队已有25年的资历，但看着眼前的中国盗砂船，张士宏不免还是有些紧张。
查扣盗砂船是个需要“天时地利人和”的任务：风浪太大、能见度不佳、抽砂船船体过高，
都会加大海巡执法的难度。好在那天风平浪静，也没有马祖春季常见的浓雾，而满载海砂的
展盛98号吃水颇深，甲板几乎和海面等高，要攀爬上船也容易一些。
张士宏想了想，天时地利有了，他现在只需要一艘更灵活的小艇、额外的人力支援，就能靠
近展盛98号登船执法。于是他用无线电，请队部加派一艘小型CP艇前来。
风险重重的查扣盗砂船执法现场
https://bit.ly/3nbWYNI
影片提供/马祖海巡队
半小时后，张士宏和船上的弟兄带着武器，一起跳上CP艇，往展盛98号驶去。
并靠之前，张士宏先用扩音器对盗砂船喊话，告知展盛98号已进入限制水域违法抽砂，并要
求对方停船，让海巡登船检查。
满载的展盛98号吃水较深，海巡队员不需太多力气便能攀爬登船。
然而如果风浪过大、或盗砂船甲板距离海面太远，登船过程就是查缉风险最高的环节之一。
张士宏和其他海巡人员登上展盛98号后，首要任务就是必须找到船长室和轮机舱，并确认船
上的船员人数。
之所以要前往船长室，主要是为了取得航海图和航迹资料，避免遭删除灭证；而控制住轮机
舱，则可以避免船员蓄意破坏轮机引擎，导致船只失去动力、必须用拖船才能拖行移动，提
高海巡查扣的难度。
回忆起当天情景，张士宏告诉《报导者》，查扣盗砂船的过程其实充满危机：在不熟悉的环
境里，他们必须谨慎前进，以防被躲在暗处、转角处的船员袭击。
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马祖海巡队分队长张士宏站在“展盛98号”的驾驶室里；每次登检查缉时，驾驶室就是首先
需要控制的标的之一。（摄影／黄世泽）
更重要的是，他们还必须分辨哪些人“有股份”、哪些人只是受雇的船员：
“受雇的人员基本上会配合海巡查缉；但如果是有股份的船员或船长，就可能会激烈反抗，
必须先控制住。”
幸运的是，展盛98号的船员并没有持续抵抗。张士宏和其他2名海巡人员，在驾驶室里控制
了船长和轮机长，要求他们趁着手机还有讯号时，先将中国身分证透过微信传送过来。蒐集
完各个船员的个人资讯、船籍资料和电子海图之后，中国船长周益仕便在海巡人员的监视下
，缓缓驶向马祖南竿的福澳港。
根据展盛98号的航迹图，展盛98号于3月17日当天清晨5点，从中国福建省福鼎市与霞浦县的
交界处出发，并在早上11点至下午3点间，于马祖南竿的限制海域内滞留抽砂，一共盗取了1
,800吨的海砂。
https://i.imgur.com/3yKA9HT.jpg
登上展盛98号
展盛98号从去年被查扣后，曾历经多次拍卖流标。站在展盛98号上，马祖海巡队小队长池天
赐和张士宏一起，向《报导者》指出中国抽砂船的几个主要设备，以及抽砂、卸砂的运作方
式。
大部分的中国抽砂船，都是由散装货船改装而成的，主要特征是剖面呈V字形的浸砂舱，而
且通常会用铁板隔成数间；船舱上头，则会配置一条中央走道，方便船员走动、操作机具─
─去年3月17日张士宏和池天赐登上展盛98号查缉时，除了驾驶室里的船长与轮机长之外，
其他6名船员都仍在走道上作业。
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马祖海巡队分队长张士宏（左）、小队长池天赐，回到当初参与查缉扣回的中国盗砂船“展
盛98号”船上。（摄影／黄世泽）
一般来说，抽砂管都设置在右侧船舷；海砂抽起后，会输送至中央走道下方的管线，再由船
员控制开关阀，决定注入哪一个浸砂舱。
由于刚抽起的海砂混有贝壳、海草等杂质，因此会先注入船舱上头的输送道──这些输送道
由中央走道向船侧倾斜、也带有滤网功能，粒径较小的海砂会穿过滤网、落入船舱，而粒径
较大的杂质，则会顺着输送道斜坡，从船侧排出。
卸砂时，海砂则会由浸砂舱底部的输送带系统，传送至船首翘起的输送带（浸砂舱剖面之所
以设计成上宽下窄的V字形，就是为了方便输送海砂），再吐泻给运输船载走，而船首这个
尖尖突出的吐砂输送带，就是抽砂船外观最明显的特征。
https://sketchfab.com/3d-models/4c2bc90d32494a43a7c1af2e5f74ea01
前端大挑战：海巡船舰量能不足，与金马尴尬的法律定位
根据海巡署统计，不论是在马祖周边、或是澎湖周边的台湾滩（Taiwan Shoal，或称Formos
a Bank）海域，海巡面对中国盗砂船的执法方式都以驱离为主，较少使用扣留的方式，因此
难以实际将非法业者绳之以法、造成吓阻效果。
https://bit.ly/3VdqPlF
除了天候因素，以及海巡人员登船时必须面对的风险之外，查扣中国盗砂船为何如此困难？
其中一个最常被提起的原因，和台湾海巡的量能与执法限制有关。
警察大学水上警察学系副教授叶云虎告诉《报导者》，违法的抽砂船毕竟是民用船只，不可
能违反比例原则，用大砲、机枪扫射去强迫对方就范，因此往往只有两个办法：或者搭配特
警人员、使用直升机，从空中垂降攻坚；或者用船只强行并靠，登船攻坚。
马祖海巡队目前配有的舰艇一共只有13艘，但高峰期间抽砂船的数量却动辄上百艘，量能明
显不足。
此外，马祖海巡队配备的舰艇，目前最大仅为100吨级，和数千吨的盗砂船差距悬殊，强行
并靠非常危险；以展盛98号为例，如果不是因为当时满载、吃水较深，海巡队员连登船检查
都有困难。
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马祖海巡队目前船舰吨位和动辄数千吨的盗砂船差距悬殊，当初查缉“展盛98号”时，如非
因满载、吃水较深，连登船检查都有困难。（摄影／黄世泽）
不过叶云虎指出，面对3,000吨的抽砂船，海巡其实只要1,000吨级别的船就足以应对，“我
们也没有必要让4,000吨的嘉义舰派驻在马祖，重点还是船舶结构的强度，是否足够耐碰撞
。”
叶云虎也认为，用来查缉盗砂船的船舰，不一定要是海巡编制内的船艇，改用租的、甚至使
用二手船只，都是可以考虑的选项，这样也不会担心万一战争爆发，海巡的大型先进舰艇落
入共军手中。
除了量能问题之外，海巡队还有个限制来自法律层面，并且反映了金马地区的特殊性。
虽然《中华民国专属经济海域及大陆礁层法》于2021年修法生效后，已明订在专属经济海域
里盗采砂石者，可处1年以上、7年以下有期徒刑，并科新台币1亿元以下罚金；然而碍于两
岸间的特殊关系，再加上金马地区距离中国海岸线太近，因此金马地区并未依据国际法框架
、划入我国的领海和专属经济海域里，也因此，金马地区的盗砂行为，目前依然只能依据《
土石采取法》执法，只有在盗砂船只进入“限制水域”内才能查扣。
在这个限制之下，马祖海巡队在赶赴盗砂现场时，抽砂船往往只要逃出限制水域，就能让海
巡队束手无策。
对此，立委洪申翰、管碧玲、范云及民进党连江县党部主委李问也曾呼吁，将“禁止水域”
及“限制水域”扩大，让南竿与东、西莒之间的水道，也能纳入海巡执法的范围。
后端有囿限：马祖港口停泊船位、扣押量能不足
马祖海巡队副队长李志平接受《报导者》采访时指出，除了法律层面的问题之外，马祖的基
础设施不足，加上冗长的行政流程，也是海巡执法量能难以扩大的重要因素。
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马祖海巡队副队长李志平指出，马祖港口不大，海巡查扣中国抽砂船后，必须和港务处协调
船席、供抽砂船停泊，也为查缉行动带来限制。（摄影／黄世泽）
目前马祖地区最大的港口为南竿的福澳港，然而像展盛98号这种近3,000吨级别的抽砂船，
福澳港只有3～4个船席能停泊。由于福澳港有大量货船停靠作业的需求，因此港务处最多只
能提供一个船席给海巡队，导致海巡队在抽砂船等待拍卖的期间，很难再去查扣其他船只。
（注）
此外，被查扣的抽砂船需要缴纳停泊费用，而这笔费用，最后必须由拍卖得标的买主付清，
因此拍卖的行政程序拖得愈久，买主必须负担的停泊费用也愈多，从而影响潜在买主的投标
意愿。
以展盛98号为例，在等待拍卖期间，曾于福澳港停泊长达一年，停泊费用近百万台币，直到
第五次拍卖，才终于在2023年3月7日以688万元成交，成交价只剩下首次拍卖底价1,650万元
的4成左右。
连江县港务处一位不愿具名的职员告诉《报导者》，其实港务处对于停靠在福澳港的抽砂船
也很“头痛”，质疑海巡为何不能将船只拖往港外下锚、或拖回台湾寻找更大的港口停泊。
对此，海巡署公关科科长黄琮博则无奈地回应，若让抽砂船在港外下锚，就必须派人长期驻
守船上，也必须定期抽除船舱积水；若要拖回台湾，衍生的费用也非常可观。
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等待拍卖期间，展盛98号停泊在马祖南竿的福澳港里，不只需要海巡人员定期登船检视、抽
水，长时间占据泊位也令港务处相当头痛。（摄影／黄世泽）
但黄琮博认为，政府依然可以检讨抽砂船被查扣后的行政程序、甚至进行跨部会合作，以加
速“去化”的速度，“比如可以和渔业署合作，把这些拍卖不掉的抽砂船当作人工鱼礁，或
是移交给国军，作为演习的标靶船使用。”
根本老问题：海巡业务包山包海，人才濒临断层
不过在叶云虎看来，海巡的组织制度才是更令人忧心的结构性问题。
负责查缉非法盗砂的海巡署，目前由海洋委员会（简称海委会）管辖，而海委会则是由行政
院管辖的二级部会，和经济部、内政部等部会属于同个层级。麻烦的是，虽然海洋相关的事
务，名义上都由海委会来负责管辖，但实际上很多事务仍必须和其他部会协调。
“比如海底电缆被抽砂船挖断，看起来应该是海委会要处理，但这件事其实涉及交通部、内
政部等各个部会，而台电又归经济部管，海底电缆的规格则是数位发展部的权责 但别的
部会会觉得，你（海委会主委）是部长层级，我也是部长啊，为什么要听你的？”
因此叶云虎认为，与其让海委会独立成为一个部会机关，还不如让它成为一个跨部会的“协
调机制”或“幕僚机关”，像美国那样直接设立在总统之下。
此外，海巡署的工作其实包山包海、非常庞杂，除了查缉盗砂之外，还要负责护渔任务、海
上急难救助、出入口岸的人员安检，以及海岸走私的查缉。一名海巡队人员也对《报导者》
私下表示，就海巡的任务而言，中国的海巡相比起来更加“专业”，“救难有救难队专门负
责，偷渡走私是海警负责，不像（台湾）海巡什么都要做。”
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海巡署负责的工作内容庞杂，图为岸巡人员正在马祖北竿的白沙港码头进行教育训练。（摄
影／黄世泽）
叶云虎则指出，海巡署下辖8个分署，其中包括舰队分署、侦防分署，和6个以地区为名的分
署，但，“海巡署几乎80%的业务，实际上都是由舰队分署一个单位担负处理，这是非常不
合理的。”
过于繁重的工作和庞杂的职责，也让海巡第一线面临到人员断层，“资深的人比较留不住，
（马祖）这边都是警专刚毕业、被分发过来的学生，老的陆续退休、调离，有执法经验的人
愈来愈少。”张士宏感叹道：
“如果今天登船执法的，都是太年轻、没有经验的，当然也会害怕。”
两岸协同执法是关键
黄琮博认为，从海巡量能、法律问题，到马祖港口容量限制和后续的行政流程，这些都不是
海巡第一线人员可以解决的问题；除了提高执勤频率、增加执法船舶吨位之外，要解决中国
盗砂船问题，终究还是依靠两岸合作、协同执法。
事实上，马祖海巡和中国的海洋与渔业执法单位一直保有联系管道，以及协同执法机制，比
如2023年2月9日，中国福州的海洋支队在取缔抽砂船时，便曾联系马祖海巡队，要求我方将
中国籍抽砂船赶出界线外，再由中方执法。
叶云虎也指出，其实两岸之间一直都存在默契，双方的执法船舶都不会轻易越过限制水域界
线或海峡中线执法；然而这种默契，却也让中国盗砂业者找到机会，以“打游击”在界线两
侧来回、躲避查缉，也因此两岸的协同执法更为重要。
毕竟，中国业者盗采台湾海砂已有长达十多年历史，若中国政府不从源头严加管控、加强执
法，台湾海巡人员难免疲于奔命查缉。而在观察对岸查缉决心之际，合理增加我国执法量能
、全盘检讨海巡任务，仍是遏止台湾海砂持续流失的当务之急。
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