1.媒体来源:《报导者》
2.记者署名:
文字／张镇宏、李易安
核稿／何荣幸；责任编辑／张诗芸
3.完整新闻标题:外交的突破与不能说破？蔡英文总统“过境外交”的美中台三方舞步
4.完整新闻内文:
总统蔡英文（左2）与总统府祕书长林佳龙（左1）、外交部长吴钊燮（左3）等人于3月29日
展开“民主伙伴共荣之旅”，在起飞前于桃园国际机场挥手致意 。（图片提供／总统府）
https://i.imgur.com/HiChMF8.jpg
蔡英文总统睽违3年8个月出访的“民主伙伴共荣之旅”，3月29日午后从桃园国际机场起飞
。10天9夜的行程，除了访问加勒比海友邦，去回程也将“过境”美国纽约与洛杉矶，预计
与美国众议院议长麦卡锡（Kevin McCarthy）首度在美国本土会谈──若安排顺利，这将是
继2022年8月，时任众议院议长裴洛西（Nancy Pelosi）访台之后，美国国会又一次重要的
挺台政治表态。
台湾元首在美国“过境外交”的行程内容，一直是评估台美关系最重要却也微妙的政治温度
计──像是蔡英文过境期间，会否与美国高层官员电话互动？与前几任总统的过境外交待遇
有何差别？中国政府会否重演裴洛西访台时的军事演习恫吓？再加上出访前夕发生的宏都拉
斯断交风波，与前总统马英九以私人祭祖名义访问中国，这些场内外因素将如何交错反应，
都让这场踩在美方“战略模糊”线上的外交出访，再一次引发国际对台海局势的高度关注。
民主伙伴共荣之旅是蔡英文总统任内的第八次出访。在2019年7月访问加勒比海友邦的“自
由民主永续之旅”后，因COVID-19疫情在2020年初全球爆发，总统已3年8个月不曾离开国门
。但几年间国际局势激烈演变，不仅大幅加剧了美中新冷战的紧张气氛，台湾更因半导体地
缘政治成为各国必争之地。因此台湾总统时隔多年的外交出访、特别是过境美国行程的种种
外交角力，也成为国际舆论评估台海局势的关键风向球。
“台湾走向世界的决心只会愈来愈坚定。”
在29日中午12时30分于桃园机场发表的行前谈话里，蔡英文总统如此宣示。虽然我国没有对
外公布过境美国的行程细节，但同一时间，中国国台办却再度对预期将至的蔡英文─麦卡锡
会面扬言报复：“中国对此坚决反对，必将采取措施坚决回击。”
为了理解台美过境外交的特殊性，并分析台美中三方欲借此行各自传达的外交信号，《报导
者》也特别访问了多名美台专家学者，包括：华府智库“德国马歇尔基金会”（GMF）主任
葛来仪（Bonnie Glaser）、美国史丹佛大学胡佛研究所（Hoover Institution）学者祈凯
立（Kharis Templeman）、国防安全研究院助理研究员钟志东，以及多名过去曾直接参与总
统出访计画的台湾资深外交官与幕僚，分析台美过境外交的默契眉角，以及蔡英文本次出访
可能的突破方向。
地点、时间、行程都有学问！蔡英文争取台美“过境外交”最高规格
https://i.imgur.com/De89f2i.jpg
蔡英文29日展开“民主伙伴共荣之旅”，启程访问中美洲友邦危地马拉、伯利兹。专机上午
在桃园国际机场于起飞前进行检查。（摄影／中央社／赵世勋）
3月29日出发的“民主伙伴共荣之旅”，全程一共10天9夜。外交部表示，蔡总统去程在美国
东岸的纽约市过境停留2夜，接着于4月1日～4日分别在我国友邦危地马拉、伯利兹进行国是
访问。回程从4月4日起，预计在美国西岸的洛杉矶停留2夜，并在4月7日晚间返抵国门。
根据英国《金融时报》（Financial Times）的独家报导，蔡英文在纽约与洛杉矶的过境各
有重要行程。去程过境纽约市，蔡英文预计于3月30日受华府保守派智库哈德逊研究所（Hud
son Institute）之邀，获颁“全球领导力奖”（Global Leadership Award），并在颁奖晚
宴上发表演说。回程预计在美西时间4月4日晚间7点45分（台湾的5日上午10点45分）过境洛
杉矶，预计台湾时间4月6日清晨至7日之间在雷根总统图书馆（Ronald Reagan Presidentia
l Library）演讲，并与国会众议院议长麦卡锡见面。
虽然曝光的行程已被麦卡锡本人亲自证实“确实将在美国本土与蔡总统见面”，但直到总统
专机起飞前，哈德逊研究所、雷根总统图书馆与台湾外交部都以“尚待确认”为由，拒绝对
总统行程内容与日期安排做出任何回应。
一位我国长期驻美的资深外交官向《报导者》分析指出，以目前曝光的行程资讯──包括停
留日数的长短与停留城市的地点，以及当前台美关系“无可取代”的重要性──皆已显示美
国政府对蔡总统本次的过境接待，会比过往历任总统“再好一些”。
台美之间的总统过境外交，双方多强调以“舒适、安全、便利、尊严”等四大原则为安排基
础。但在政治默契上，仍会因为台美关系不同时期的互信程度，粗略地以“地理位置”、“
停留时间”与“行动自由”为三大分级指标。
例如在地理位置上，在1979年与中华民国断交后，美国政府对台一直设有“五黑名单”的不
成文默契，意即不允许台湾现任的正副总统、行政院长、外交部长与国防部长等5人，进入
美国联邦政府中枢所在的华盛顿哥伦比亚特区，以此保持对台“非正式外交”的官方立场并
避免触怒中国。在此原则下，同在美国东岸、联合国总部所在地、且为全球经济心脏的美国
第一大城纽约市，也就成为过境美国的第一级选择。
除了城市安排的差别外，总统过境美国的停留时间与活动范围的自由弹性，也是重要的指标
。为了避免节外生枝，美国国务院在批准台湾元首过境时，多以单趟停留24小时为基准；同
时也会限制总统出访团队的活动范围，例如只能待在饭店里不得有公开行程、甚至仅准许在
机场加油不得落地入境，就连随团的台湾媒体也都曾被要求不得在美国境内进行采访，或者
不得在总统行程结束、离境之前发布现场新闻。
2019年7月11日，蔡英文第10次过境美国，是她在COVID-19疫情前最后一次出访，也是任内
第一次以总统身分过境纽约。图为访问期间离开驻纽约台北经济文化办事处。（摄影／REUT
ERS／Jeenah Moon）
https://i.imgur.com/CQjFI2I.jpg
在历任总统的美国过境行程里，蔡英文在2019年7月的“自由民主永续之旅”，是历来过境
美国最宽松的一次。是次出访中，蔡英文不仅任内第一次过境纽约市、应哥伦比亚大学之邀
入校演讲，前后停留纽约与丹佛的总过境时间更长达4天，是历任总统过境美国的最长纪录
。而在本次出访，蔡英文不仅将第二次过境纽约市，已知过境日数也约在4天左右，光是地
理位置与停留时间的安排，就已经确定“不会比之前差”，再加上与众议院议长麦卡锡的直
接会面，活动自由度的提升也相当明显。
过境外交的艺术
台美之间极为特别的“过境外交”模式，最早是由李登辉总统开始。
在1979年中华民国与美国断交后，台湾的国际处境一度陷入长期孤立，对美国的高层外交也
全面喊停。李登辉就任总统后，因应冷战结束的国际现实而提出“务实外交”的主张──即
以务实的态度面对现实环境，不计名称形式，结合国家整体资源，致力彰显台湾存在发展的
事实──积极寻求与美国互动的突破。
过境外交的起点，始于1994年5月，李登辉以参加南非总统与哥斯达黎加总统就职典礼为名
义，展开横跨美洲与非洲的“元首外交”多国访问。返国过程中，我方也以舟车劳顿为由向
美国申请“专机过境”，但当时已结束六四天安门事件的制裁封锁、正准备积极与中国恢复
关系的克林顿（Bill Clinton）政府，却不同意我方总统专机在夏威夷过夜休息，仅准专机
在檀香山的军用机场加油，这也让李登辉拒绝下机强烈抗议，引发美国政坛与社会舆论的声
援同情。
1994年的檀香山过境事件，虽然让台美关系一度尴尬，但在美国国会与媒体舆论的群起施压
下，最终也促成了1995年6月的“李登辉总统康乃尔大学之行”──只不过康乃尔大学的演
讲，在外交定义上为李登辉总统私人的“访问”（visit，以康乃尔演讲安排为单一入境目
的）。后续其他总统的美国行程则多为“过境”（transit）而已。
虽然过境外交自此成为台美高层互动的常态，不过在1995年康乃尔大学演讲后，李登辉总统
任内只于1997年再次过境夏威夷檀香山2日（行程特别拜访了旅居夏威夷的张学良）。直到2
000年陈水扁总统就任后，台湾总统才开始有固定且频繁的过境美国模式。
陈水扁总统任内过境美国17次，行程规格最高是2003年11月“欣荣之旅”的纽约过境，陈总
统接受国际人权联盟颁发“2003人权奖”；但也曾因2008年入联公投引发美方不满，而在20
07年、2008年遭到美国刻意过境冷遇，仅准许我国总统专机在阿拉斯加的安克拉治加油1小
时。
马英九总统任内则过境美国19次，其中以2013年纽约过境停留40多个小时，以及2015年波士
顿过境参加哈佛大学不公开座谈会为代表，但历年行程大多低调，以不刺激中国为主要考量
。
蔡英文总统任内目前过境美国11次（不含2023年本次行程的2次过境），最高规格为2019年7
月过境纽约，并应哥伦比亚大学之邀举行近500人参与的闭门学术论坛。
前总统李登辉于1995年受邀于美国康乃尔大学演讲，图为当时与纽约州雪城（Syracuse）市
长柏纳迪（Roy A. Bernardi）一同步下飞机。康乃尔大学虽然在纽约州，但当年因美国政
府严格限制行程，因此李前总统是次行程并没有踏入纽约市。（摄影／AP Photo／Bill Sik
es）
https://i.imgur.com/WJvjMZY.jpg
与麦卡锡首次在美见面，借力使力进一步强化美国会的护台意志
蔡英文总统与麦卡锡议长的见面，预计是“民主伙伴共荣之旅”的行程高峰──因为这将是
代表美国国会的联邦众议院议长，第一次在美国本土与我国总统公开见面──考虑到中华民
国的特殊国际地位，以及2022年8月上一届议长裴洛西访台所引发的国际效应，“蔡麦会”
的成真不仅将是美国国会跨党派挺台最强力的政治表态之一，亦象征美国政府对我元首过境
外交的进一步待遇升等。
独家曝光“蔡麦会”安排的《金融时报》透露，原本麦卡锡的意愿，是要比照裴洛西模式、
亲自以众议院议长身分访问台湾。但由于美中关系持续紧张，台湾方面也不乐见过度刺激中
国，因此我方才主动提议趁著过境外交，在美国本土与麦卡锡见面，一方面能满足双方“政
治突破”的公开号召，另一方面也能避免中国借口武吓升级、徒增台海擦枪走火的风险。
“我认为美台双方有个目标是相同的，那就是一方面能让蔡总统能顺利过境，一方面又不会
激起北京的大动作反应。”长期关注台海局势的华府智库专家、德国马歇尔基金会主任葛来
仪对《报导者》表示：“但北京会如何反应，决定权终究在北京身上。”
葛来仪指出，在蔡英文总统出访之前，中国就已先针对这次过境多次发表严厉说词，并扬言
将以“某种方式”做出回应，“我认为他们（中国）可能会进行一些军事演习，但规模应该
不会和裴洛西访台的那次一样。”
2022年8月，中国东部战区陆军和海军于福建省漳州海域进行联合作战训练。（摄影／CFOTO
／Future Publishing via Getty Images）
https://i.imgur.com/utAa9FX.jpg
国防安全研究院助理研究员钟志东也向《报导者》分析：“麦卡锡暂时不访台，我相信北京
能感受到台美的自制；如果北京还像去年一样大动作反应，正当性就不太够。这次蔡英文过
境美国，我想军机绕台、穿过台海中线，可能还是难免，但应该不会像去年一样，发射飞弹
穿越台湾上空──毕竟台美都如此克制了，北京若仍大规模军演，反而会证明中国的战狼本
质；未来台美互动时，也可能会想说：‘反正不管怎样，北京都会大动作反对，那就干脆更
公开一点吧。’而且马英九届时（指蔡英文与麦卡锡会面时）仍在中国进行祭祖之旅，北京
如果搞大规模军演，也会像在拆马英九、拆国民党的台。”
但除了象征意义，蔡英文与麦卡锡会面对于台美关系而言有什么实质意义呢？
熟悉台美关系的我方资深外交官向《报导者》表示，在台美外交的互动中，来自美国国会的
友台支援一直是相当重要的力量，许多国务院不敢、犹豫的对台政策，都是由国会跨党派议
员的不断施压才能有所突破。历年总统的过境外交，像是马英九、蔡英文都有机会与时任众
议院议长通电话，而无论是共和党籍的前任议长莱恩（Paul Ryan）、还是去年访台的民主
党籍议长裴洛西，都曾不断对我方强调“国会对台湾的支持是跨党派的共识”。如今能在美
国本土首度与现任议长见面，对于强化台湾与美国国会之间的政治互信，也将有相当大的指
标意义。
另一方面，蔡英文与麦卡锡的公开会面，预期也能再一次强化美国国会对台湾军事支援的政
治号召。 像是《华尔街日报》（The Wall Street Journal）社论日前就透露，今年3月中
旬共和党众议院党团曾在佛罗里达州召集所有议员参加政策研习会，其中一项议程即是安排
党团议员参加一场“台海兵棋推演”，模拟情境为：“2025年夏季中国对台湾发动‘海空突
袭’，提前30天得知开战情报的美国将面临什么选择与相应代价？”
与会的共和党议员与幕僚对《华尔街日报》表示，兵棋推演的结果虽然与其他模拟类似，皆
是“美国盟军惨胜”──美军将在短时间的战斗里歼灭中国侵台部队，但己方也将付出5,00
0～20,000名士兵阵亡的代价，金融市场与美国国土的基础设施也可能因此遭到重创，每个
议员的选区里，都将出现金星家庭的哭泣。
《华尔街日报》透露，许多共和党议员对兵棋推演的内容与结果感到震惊，毕竟外交与战略
议题并不是每一个选区都同样在意。党内部分主张减少开支派的议员们，也因此认同对台军
事预算不仅撙节不得、还有全面升级必要性。因此，这位资深外交官研判，在此背景下，蔡
英文总统与麦卡锡议长的此刻会面，也有机会借力使力、进一步加速美国国会在军援预算与
战略合作上，有利对台湾提出更进一步的政治承诺与支持。
蔡英文（后右4）3月25日上午赴嘉义视导陆军52工兵群操演综合格斗战技。（摄影／中央社
／王飞华）
https://i.imgur.com/Vy3JQgD.jpg
过境时的电话习惯，出现“意外惊喜”的可能性？
除了与麦卡锡议长的见面外，蔡英文过境美国期间，会否与美国高层官员──特别是国安、
国防与外交的重要代表接触──也是外界瞩目焦点。因为今年2月底，我国外交部长吴钊燮
与国安会祕书长顾立雄，就曾公开出现在美国在台协会（AIT）总部，并与美国副国家安全
顾问范纳（Jonathan Finer）、副国务卿雪蔓（Wendy Sherman）等人闭门会面。虽然AIT总
部的实际地址属于维吉尼亚州，但距离哥伦比亚特区只有500公尺，政治定义上也被归为“
大华府地区”，因此这场被美方刻意曝光的外交行程，也引发外交圈的讨论。
“我认为，拜登（Joe Biden）政府希望这次蔡总统过境的行程，可能和过去的惯例一致（c
onsistent）。”葛来仪表示：“此行与国会议员的会面、以及任何演讲行程，都可能会以
闭门形式进行，不会对外公开。我也不认为蔡总统这次会和行政部门的官员会面。”
虽然台湾历任总统过境美国时，都曾经由相关幕僚私下释出与美国高层官员通话的讯息──
过去接触级别都是副国务卿，像是陈水扁总统就曾与时任副国务卿阿米塔吉（Richard Armi
tage）通电话，马英九总统则与伯恩斯（William Burns，目前在拜登政府担任CIA局长）、
蔡英文总统则是布林肯（Antony Blinken，现任国务卿）──但葛来仪指出，这些通话行程
都没有被美国政府正面承认，因此本回的行程应该也会持续这种模糊安排。
我方资深外交官研判，美方为了彰显当前台美关系的“无可取代”，蔡英文此次过境以通电
话方式接触的官员层级“应该会比副国务卿还高”。不过，葛来仪并不认为这是看待“外交
突破”的重要标准。“台湾和美国长期以来，都把过境视为台美关系的一部份。但美方一向
强调，他们着眼的是总统过境时的安全、舒适，而不是有没有‘突破’。台方显然都会力求
突破，但从美方的角度来看，有没有突破，并不是判断过境行程是否成功的标准。”葛来仪
表示。
白宫国安会战略沟通协调官柯比（John Kirby）28日则在媒体简报会上表示，蔡总统此行并
非官方访问，是私人行程。这也是蔡总统第7次过境美国，过境并不罕见，美国政府也未安
排官员与蔡总统“见面会晤”。柯比此项说法，符合美方一贯的公开立场。
除了高层官员的电话接触，台湾总统过境美国的行程，通常也会由AIT总部的理事主席接待
，因此蔡英文此行预计也将与甫于2月底上任的新届AIT主席罗森伯格（Laura Rosenberger
）见面──罗森伯格曾担任希拉蕊（Hillary Clinton）、布林肯等人的外交幕僚，在接任A
IT主席之前是拜登总统任命的美国国安会中国及台湾事务资深主任。
罗森伯格是拜登政府的重要中国政策智囊，被北京视为“对中鹰派”的她，也在中国渗透、
台海问题上屡有强硬表态，甚至在2021年印尼G20的“拜登─习近平美中元首峰会”上，罗
森伯格更是陪同拜登与习近平同场会谈的9人与会代表之一。
“拜登政府让罗森伯格接任AIT主席的人事安排很好。我认为美方是刻意这样安排的，而不
只单纯因为前任主席莫健（James Moriarty）退休，让这个职位‘刚好’空缺，”史丹佛大
学胡佛研究所的台湾政策专家祈凯立对《报导者》表示。
“罗森伯格很有可能会在美台关系中扮演更高调（high-profile）、更有力的角色。传统上
来说，AIT主席只是一个象征性的职位，是个负责在台湾政治人物访美时过去接待的人物。
但由于罗森伯格曾在国家安全会议、也曾主导白宫对中政策的经历，她在这个时间点被任命
为AIT主席，并不是个意外──甚至对台湾来说，她被任命为AIT主席的意义，会比蔡英文访
美时是否和行政官员、麦卡锡公开会面，还要来得重要。”
另一方面，在蔡英文总统出访的同时，前总统马英九也于3月27日至4月7日以“私人祭祖”
为名在中国访问。由于马英九是1949年国民政府迁台之后，第一位进入中国的中华民国卸任
总统，出访前夕又遭遇洪都拉斯突然与中华民国断交，因此在中国行程也引发不同争议。
前总统马英九3月27日以祭祖名义展开为期12天的访中行程。图为马英九一行搭乘中国国有
的中国国际航空航班，抵达上海浦东机场，中方由国台办副主任陈元丰等人接机。（摄影／
中央社／吕佳蓉）
https://i.imgur.com/zLIBgqn.jpg
葛来仪与祈凯立等长期关注台海情势的美国学者都认为，如果马英九的访问能安抚中国的战
狼情绪，美台双方应该都会乐观其成，但北京更在意的，应该是在蔡英文过境美国的同时，
能否安排美中高层官员的直接会面。
“如果马英九访中，能让中国政府冷静下来，那也是一件好事。但我认为中方真正想要的，
还是安排美方高层官员拜访中国，”葛来仪表示，“大约一个月之前，外交圈有出现不少讨
论：如果麦卡锡真的去台湾的话，美方应该也要派出一位高阶官员拜访中国，以此展示美中
关系对拜登政府的重要性，甚至明确提议应由副总统贺锦丽（Kamala Harris）出访北京。
”
祈凯立也认为，虽然在中国间谍气球事件后，美中之间的紧张情绪一度升温，布林肯原定访
问中国之旅更因而叫停，但目前美中双方仍朝着“高层访问”方向低调前进──例如在蔡英
文即将出访的同时，就传出美国国务院正在与中国协调，可能在5月份广岛G7元首高峰会前
后，让布林肯访问北京。在此复杂国际情势下，蔡英文本次的过境行程，美中台三边应该都
会保持比较保守的姿态。
5.完整新闻连结 (或短网址)不可用YAHOO、LINE、MSN等转载媒体:
http://bit.ly/3LZGxOL