1.媒体来源:The Reporter
2.记者署名:
文字／严文廷
摄影／郑宇辰、余志伟
核稿／杨惠君；责任编辑／张诗芸
3.完整新闻标题:宪法诉讼篇
防疫与投票绝非两难──韩国可以、台湾呢？台权会诉求决战宪法法庭
4.完整新闻内文:
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2022年11月26日九合一地方大选，有65,000名确诊者无法外出行使投票权。防疫与投票真的
是无法兼顾的课题吗？（摄影／郑宇辰）
历经1,159天，台湾终于等到疫情全面大解封，但3年多的防疫非常手段，影响所及，不仅在
医疗健康、生命财产与社会经济的面向，包括边境管制与开放及如何保障染疫者选举时的投
票权，甚至冲撞了国际互动与民主社会的惯例。其中，2022年11月26日台湾九合一地方大选
，禁止确诊者出门投票，影响65,000人的公民投票权，引发极大争议。
对此，台湾人权促进会协助个案当事人的行政诉讼将于今年5月开庭，一旦遭驳回，不排除
二度挑战宪法法庭。
“2022年11月20日周日晚上觉得喉咙怪怪的，先在家里快筛，结果两条线，‘我确诊了！’
但问题来了，周日晚上到哪找医师线上看诊，既然只是轻症，那就先休息隔天再说；周一线
上看诊后，按指挥中心确诊居家隔离规定是5＋N，得开始5天的隔离，但我看到隔离通知书
的时候愣住，居然是从周二开始起算，也就是说，我要到周六午夜才解隔离；换言之，我刚
刚好错过九合一地方大选与公民复决的投票，当下很错愕。”
这是台湾大学法律学系教授林明昕的亲身经历，因确诊隔离而失去投票权，而他只是全台湾
六万五千分之一。
2022年11月26日台湾举办九合一地方大选，事前中央流行疫情指挥中心以及中央选举委员会
已定调维持“5+N”防疫措施；选前一天，指挥中心指挥官王必胜公布约有65,000人确诊者
因居家隔离而无法出门投票：
“从11月22日起算，过去4天本土共新增66,000多人确诊，选举当天约再新增1万多例确诊，
整体估计8万人确诊需要隔离，年满20岁以上具有投票权者约占8成，估计实际受影响人数约
在65,000人左右。”
台湾人权促进会（简称台权会）认为，此举已经违反法律保留原则以及《宪法》保障的公民
投票权，台权会会长周宇修今年2月1日针对程序部分声请宪法诉讼，被裁定不受理；5月，
针对个案当事人实体案件的行政诉讼即将开庭，虽然成功机会不高，但这将让此案可以二度
挑战宪法法庭。
疫情下二度禁止确诊者投票，中选会备受质疑
《宪法》第17条注明“人民有选举、罢免、创制及复决之权”，选举投票更是具国内法律效
力《公民与政治权利国际公约》第25条参政权所保障的范围：“凡属公民 不受无理限制
，均应有权利及机会 在真正、定期之选举中投票。”
九合一地方大选前，多个民间团体接连召开记者会与发布声明提醒指挥中心，若不让确诊者
投票，有违宪之虞。如台权会当时指出：“台湾作为一个独立民主国家，2022年九合一选举
与18岁公民权修宪案的公民复决非常重要，且在俄乌战争、中共20大以及G20大会之后，全
球都在关注台湾的选举动向，而人民受《宪法》与《公民与政治权利国际公约》所保障的投
票权，在中央选举委员会长期行政怠惰与毫无作为的情况，中选会与指挥中心依旧坚持‘5+
N’防疫措施，对民主国家的台湾来说，是严重与重大的《宪法》与民主体制的冲击。”
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台权会会长周宇修协助因确诊而无法投票的当事人提出行政诉讼，5月将出庭，甚至不排除
二度挑战宪法法庭。（摄影／郑宇辰）
周宇修受访时指出，台权会已协助一位拿到确诊通知单、无法投票的当事人，对中选会及地
方选举委员会提起行政诉讼，并请求声请宪法法庭诉讼。
周宇修强调，对于民主国家的台湾来说，选举至关重大，这个案子主要分成两个部分：其一
是程序的部分，因为选举已经结束，所以选完没几天就收到法院驳回，立刻再送宪法法庭，
2月1日宪法法庭以声请内容与《宪法诉讼法》规定要件不合为由，裁定不受理；其二则是实
体案件本身，预计5月行政诉讼开庭，就算输了还可以再提宪法法庭，继续奋战到底。
什么是宪法法庭？
因《宪法诉讼法》修正，以往所称“释宪”，2022年1月4日后改为宪法诉讼，由15位大法官
组成宪法法庭，解释《宪法》、统一解释法律及命令、审理政党违宪解散案、总统副总统弹
劾案。以往使用的“释字XXX号解释”，新制后改为“XXX年宪判字第X号”。
人民对于不利裁判或其引用的法令认为有牴触《宪法》者，依法定程序穷尽一切审级后，得
声请宪法法庭宣告为违宪之判决。
为什么投票权被剥夺这么重要？周宇修认为，如果是紧急事态下，用居家隔离手段阻止人民
出门投票，还勉强说得过去，“但九合一地方大选是2022年11月26日，疫情已超过两年，累
积确诊数已达到825万例；疫苗覆蓋率方面，打完第一剂是94%、打满两剂是88.6%、打满三
剂是73.8%，也已有抗病毒药物问世，这样的状态下仍用最严格的标准禁止确诊者踏出家门
，这完全不能被接受。”
中研院法律所副研究员吴全峰指出，九合一大选已经是疫情爆发以来第二个全国性选举，第
一次是2021年12月18日举行的全国性公民投票（又称四大公投），已经限制确诊者投票，“
没想到在一年后的九合一大选依旧如此，没有任何改变，即使我们已经逐渐与病毒共存，选
举防疫却一模一样，直到选前最后几天才说临时要开放确诊者投票会应变不及，这理由很牵
强，因为从公投到九合一，有整整一年的时间可以准备。”
吴全峰强调，投票是《宪法》赋予的权利，要剥夺就要有足够充分的理由，在九合一地方大
选，中选会并没有穷尽努力去维护《宪法》保障人民的投票权利，反观邻近的韩国在疫情期
间也举办两次大选，却有相对应可以让确诊者投票的方式。
看韩国如何主动修法、保障隔离者投票权
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2020年4月国会选举时，韩国政府针对投票前20天内确诊者设立8处“特别事前投票所”，让
确诊者外出行使投票权。图为2020年4月11日一名确诊者在龙仁市检疫中心的特别事前投票
所投票。（摄影／REUTERS／Kim Hong-Ji）
与台湾民主化进程相近的韩国，同样在COVID-19疫情下历经两次大选：2020年4月15日的第2
1届国会选举，以及2022年3月9日举行的总统选举。首尔大学法律研究所医药行政专攻暨智
慧城市全球融合专攻双博士候选人洪嘉翎，2017年即前往韩国念书，她接受《报导者》访问
时指出，在韩国即使面临疫情威胁，投票仍被视为是人民的重要权利。
洪嘉翎提到，从一个事件可以看出韩国有多重视投票。2022年3月9日韩国总统选举当天，政
府将确诊者与未确诊投票时段分开，每个投票站都有投票箱，但确诊者投票时，不能直接把
选票投进票箱，而是先另外用纸箱或塑胶袋装起来，“光是此举，即引发全国抗议事件，市
民团体向检察官举发中央选举管理委员会违反《公职选举法》，当天中央选举管理委员会立
刻对此道歉才平息风暴。”她特别说明这一段背景，是要表达“在韩国连是不是自己亲手将
选票放进票箱都会引起争议，保障确诊者投票权更是毫无悬念”。
另外，韩国是可以事前投票的国家。洪嘉翎以2020年4月15日的韩国国会选举为例解释，投
票日20天之前（即3月28日前）确诊的选民，可以选择“居所投票”，亦即至中央选举管理
委员会网站下载居所投票申报书，填写完成后扫瞄或拍照，再以电子邮件、传真或手机讯息
的方式送出，在3月24日至3月28日期间完成事前投票。如果是投票前20天内确诊者，在首尔
、京畿、大邱等8个生活治疗中心也设置“特别事前投票所”，在4月10日至4月11日让确诊
者行使投票权。
至于居家隔离者，则是安排在选举当天一般选民于18：00投票结束后，开放居隔者于17：20
至19：00之间，全程配戴口罩以步行的方式前往投票所投票。洪嘉翎统计2020年韩国的状况
，在13,789名获准出门投票的居家隔离者中，有11,151名确实完成投票。
洪嘉翎进一步说明，到了2022年3月总统选举时，韩国疫情更加严峻，每天有20几万人确诊
，光确诊与隔离人数就超过百万人，约占选民的2.26%，在当时两大阵营拉锯的状态下，确
诊与隔离者极有可能影响选举结果。因此，韩国在该年2月14日就事先通过《公职选举法》
修法，其中第6条之3是让感染者投票；第155条则明订让隔离者与确诊者在18：00至19：30
投票，“这是因为原本的选举办法中没有任何关于确诊者的限制，当时国会主动修法，以保
障确诊者在总统选举的投票权。”
洪嘉翎观察，韩国对于投票权的重视有两种解读：一方面是两大阵营竞争激烈，确诊者投票
与否可能改变选举结果，因此在这样的状况下，国会修法让确诊者与居家隔离者可以外出投
票；另外一方面是，当时韩国已经累积480万例确诊，医疗没办法承载下，只能与病毒共存
，并以分流的方式让一般选民与确诊居隔者投票。
会考、学测能，为何选举不能？明年总统大选将至，台湾如何因应？
回到台湾，吴全峰认为，当国中会考、大学学测都可以在疫情下正常举办，确诊者可补考，
当天还有发烧的备用试场，显示可以透过各种准备措施将感染风险控制在一定的范围内；投
票也是一样，如同韩国要特别开放时段让确诊者或居隔者投票，这在技术上都是可以做得到
的，但台湾却完全没有针对投票提出因应措施，以一刀切的方式让确诊者无法外出投票。
吴全峰进一步表示，“为什么这问题必须要被讨论？因为明年初总统大选即将举办，万一有
新的变异株有高传染甚至高致死率时，难道我们依旧要维持九合一大选这样的做法吗？”指
挥中心或中选会还是得要有面对疫情的应对方式，保障宪法赋予的选举权。
周宇修透露，剥夺投票权这件事实在太严重，曾经私下询问过指挥中心与中选会，得到“没
有找到可以被全民接受的方案”的回应，他认为更离谱的是时任行政院长苏贞昌在立法院总
质询时回答“不能出门投票是基于《传染病防治法》规定，是不能出门，不是他不能投票”
。
周宇修强调，既然如此，台权会就会继续设法声请宪法诉讼，一旦进入宪法法庭程序，就有
言词辩论，剥夺投票权这件事就有被理性讨论的空间。
学者：不在籍投票应被讨论，大型灾难不能只有“卫福部”观点
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九合一大选时确诊者不能行使宪法赋予人民的投票权，有评论认为这凸显出COVID-19防疫过
程中太局限于卫福部的决策范围内，缺少跨部会的整合。（摄影／余志伟）
林明昕亲身经历因为疫情确诊而无法出门投票，他受访时强调，因为疫情让投票权这件事被
注意到，讨论多年的“不在籍投票”应该要规划了，不管是通讯投票还是电子投票，在世界
各国都有很多种形式，可参考其他国家的经验，试办或规划台湾的不在籍投票制度。
投票权被剥夺，其实不只发生在疫情期间的公投和选举。林明昕举例，选务人员如果自身户
籍不在工作的县市，根本没有时间会回户籍地投票；又或是当兵、不在籍住院、监狱里面的
人犯等等，多年来这些人的投票权自动丧失，都应一并被检讨与找寻因应办法。
中选会2011年曾委托政治大学选举研究中心，发布〈实施电子投票成本效益分析架构之研究
──以日本、韩国与菲律宾电子投票推动情形为例〉，其中提到几个结论：电子投票在经济
面上可以降低纸本与选务成本；政治面上提高投票率与降低废票率，但实际上各政党会评估
推动对自己是否有利，很难因此产生朝野共识，造成推动上的困难。
2013年时任监察委员李炳南就透过监察院发布新闻稿指出，世界上已有96国采行不在籍投票
，以电子投票实施不在籍投票更可提升公民投票率，相关机关应尽速修订相关法制，落实公
民参政权。
中选会更在2021年提出2022年的预算评估报告中，明确提到编列5,130万元针对行政院通过
的《全国性公民投票不在籍投票法》草案进行规划作业。但立法院第十届任期剩不到一年，
目前未将《全国性公民投票不在籍投票法》排入优先法案，要赶在明年总统大选前通过几乎
是不可能的任务。
林明昕指出，当然在台湾讨论不在籍投票有很多政治考量，例如担心身在中国的台商通讯投
票，很有可能会影响台湾投票结果，甚至担忧台商是否会迫于压力、而集体投票违反自由意
志？这都是让执政党裹足不前的原因。另一方面，则是台湾民主化过程中，发生过很多次投
票舞弊，尤其是国民党执政时代曾发生的投票所停电等争议，所以无论从民间到中选会，对
于到底要不要推动不在籍投票或新的投票制度，一直存有戒心。不过，站在法律人的角色，
林明昕仍认为：
“投票是宪法赋予人民的权利，对于‘不能投票’这件事，政府还是得积极设计制度，想办
法解决。因疫情确诊无法投票的争议，只是凸显这件事的严重性。”
从1999年的921大地震、2003年SARS到2009年的八八风灾，台湾已数度经历过大型灾难的冲
击。此次，中央流行疫情指挥中心将COVID-19定为第五类法定传染病，且为一级开设，与92
1地震、八八风灾同等级的处理；国内普遍认为，虽比起SARS时进步，但仍有精进的空间。
过去担任过政务委员、921重建委员会执行长陈锦煌就指出，自己担任过灾害应变中心指挥
官，回头来看这次防疫过程，指挥中心很多动作其实满粗鲁的，因为强制措施是违反人权，
必须要有足够的法令程序、标准作业流程、事后补偿措施等，但在3年的防疫过程中，很明
显发现光仰赖《传染病防治法》与《肺炎特别条例》是很不足的。
陈锦煌说，因确诊不能行使宪法赋予人民的投票权，凸显出这次COVID-19防疫过程中太局限
于卫福部的决策范围内，缺少跨部会的整合。他认为以当时的状况而言，戴口罩、打疫苗与
做好通风，就能降低很多风险，但最后决定还是禁止确诊者外出，这样限制《宪法》赋予的
权利是很不好的做法。
2023年3月20日起，强制隔离全面取消，台湾历经1,159天终于真正大解封，同时也应好好记
下这次学到的教训，完整检讨整个防疫过程。陈锦煌提醒，应以跨部会或公私协力的精神，
尽量在保障《宪法》赋予权利的前提下，做好防疫工作，而不是扩张行政权，去压缩人权。
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