1.媒体来源:The Reporter
2.记者署名:文字／严文廷
摄影／郑宇辰、杨子磊、蔡耀征
设计／吴政达
核稿／杨惠君；责任编辑／张诗芸、陈思桦
3.完整新闻标题:
防疫与人权的司法交锋之1【行政侵权篇】
无差别隔离、被扣走的第“0”天──野百合学运企业家一审告赢卫福部
4.完整新闻内文:
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COVID-19大流行期间，采取非常手段防疫3年多，人权在过程中有无充分被保障，将是台湾
如今必须面对与讨论的课题。（摄影／郑宇辰）
“我提告不为了向政府要求赔偿，对我来说损失的金钱不是重点，我在乎的是台湾走向成熟
的社会时，必须经历这样的考验（法律检验）而愈来愈进步。”
中央流行疫情指挥中心宣布，2023年3月20日起，包含“0＋N轻症免隔离”、确诊者同住家
人及入境民众自主防疫（0+7）等强制隔离全面取消。台湾自2020年1月15日起将COVID-19列
为第5类法定传染病以后，历经1,159天终于真正大解封。
但3年多的防疫非常手段，亦出现逾权的争议；其中，对于2021年6月底至至2022年3月初强
制入境者自费（重点高风险国家入境者可公费）住防疫旅馆和隔离检疫所14天、隔离天数甚
至有“入境日被计为第0天”不算数的措施，已出现第一起一审告赢政府的判例。
《报导者》专访该起官司的原告，这名出身野百合学运世代的企业家彭天豪对我们表示，提
告的初衷，来自对台湾民主法治维护的期待。
为了封阻全球紧急公卫事件的COVID-19，2020年2月，立法院快速通过《严重特殊传染性肺
炎及纾困振兴特别条例》（简称《肺炎特别条例》），令行政部门取得非常状态下的防疫依
据，在疫情非常时期下给予“行政扩权”。当时即有法界人士忧心，特别条例授权范围与《
宪法》及相关基本法架构未能明确厘清，其中第7条“中央流行疫情指挥中心指挥官为防治
控制疫情需要，得实施必要之应变处置或措施”被认为如同空白授权的帝王条款，未包含“
原则”及“例外”设计，疫后恐诉讼不断。结果一语成谶，近来包括行政诉讼、国赔案相关
诉讼陆续涌现。
在事态紧急下扩张行政权，防疫当头的人民多数接受；随着疫情迈入尾声，在防疫过程中可
能侵犯人权的案例开始被检视。2021年6月25日指挥中心以一纸新闻稿宣布，2天后所有入境
旅客都要强制入住防疫旅馆、集中检疫所或合规定的宿舍隔离14天，而不能选择居家检疫，
甚至将入境当日计为第0天不算数，企业家彭天豪以此对政府提出行政诉讼。
2022年11月3日，台北高等行政法院发布“110年度诉字第1153号行政判决”，彭天豪胜诉。
此一案例在法律界引发高度关注，甚至被司法国考的题库中分析、讨论。败诉的卫福部疾管
署，则已提起上诉。
什么是行政诉讼？
当人民的权利或法律上利益，因中央或地方政府机关作为或不作为，而受到损害时，可依法
提起诉愿或请求救济，《行政诉讼法》第1条开宗明义表示，立法目的是保障人民权益，确
保国家合法行使行政权。
以彭天豪案为例，他认为，在已有疫苗问世的时空下，当时指挥中心仍强制入境者入住防疫
旅馆，对人民权益有侵犯之虑，故提起行政诉讼。自2012年9月6日起，行政诉讼改为“三级
二审制”：
“三级”指最高行政法院、高等行政法院及地方法院行政诉讼庭。
“二审”指两个审级，地方法院行政诉讼庭审理简易诉讼程序、交通裁决事件及收容声请事
件的第一审，并可上诉抗告至高等行政法院；高等行政法院审理通常诉讼程序的第一审，并
可上诉抗告至最高行政法院。
他的疑问：当住家检疫条件比防疫旅馆还好，为什么政府不让人民选择？
《报导者》日前连系上事业重心转往北美的企业家彭天豪。他回忆，2021年8月22日他从美
国返台，接到“防范严重特殊传染性肺炎入境健康声明暨居家检疫通知书”，与家人即刻到
新北市防疫旅馆内进行居家检疫。待满14＋1天后，“出关”时目睹的场景，他迄今忘不了
。
“午夜检疫期一满，下楼到旅馆大厅check out时，看见一堆住客在大厅等候，都是准备离
开的民众，还排队一段时间才终于完成所有手续；即使旅馆可以允许居检者隔天再退房，但
没有人想在这里待到天亮。而我们全家好不容易等到出租车，半夜搭车返回新竹家中，说是
连夜逃跑一点也不夸张。”
名为“居家检疫”，COVID-19疫情下却有9个多月的期间，入境者被强制住防疫旅馆和隔离
检疫所而不能选择回家隔离，引起一出行政诉讼。图为2020年台北观传局防疫旅馆画面，非
文中当事人。（摄影／蔡耀征）
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“之后我一直在思考这件事。我们在新竹的家是透天厝不会与邻居接触，而且全家人都是从
美国返台，只要我们都不出门，病毒扩散风险反而低，还可以自己煮东西吃、在家中远距开
会、甚至可以在家里运动舒缓身心。但在当时，我完全没有选择，只能入住防疫旅馆，关在
一个小房间内，我住到第7天以后就很不开心，”彭天豪认为，那时已经慢慢有供应疫苗了
，但政府还是依旧采取强制入住防疫旅馆的措施，这对防疫、对人民权益都有疑虑，考量未
来因工作缘故还会经常进出国门，因此委托律师提起行政诉讼，希望能避免类似状况再次发
生。
卫福部败诉原因1：一纸新闻稿就侵害人民人身自由，违反法律保留原则
2022年11月3日，台北高等行政法院公告裁判结果，认为强制入住集中检疫所及防疫旅馆已
经违反“法律保留原则”。高等行政法院认为，在这个裁判结果中，要求原告要在防疫旅馆
内检疫14天，虽然符合《传染病防治法》，行政机关却仅以新闻稿规范检疫方式及检疫期间
，但居家检疫、隔离所剥夺人身自由，应综合检视《宪法》保障人身自由的意旨、涉及的事
物领域、侵害基本权的强度与范围、所欲追求的公共利益、有无替代程序及各项可能程序的
成本等因素。
彭天豪委任律师、台湾人权促进会会长周宇修解释，这判决表示居隔措施不能只有一只新闻
稿就宣布，必须有法律或行政命令为依据，但强制入住防疫旅馆很显然没有做到这点，况且
在开庭过程中，行政机关始终没有拿出足够的法律基础来说服高等行政法院。
周宇修强调，入境居家检疫，从字面上理解“居家”就是应该回到住家，开放防疫旅馆是给
民众多一个“选择”，让家人可以选择去防疫旅馆避免风险；法律上是以对人民有利的解释
，但一纸新闻稿就宣布只能去防疫旅馆，但防疫名词是“居家检疫”、并不是“集中检疫”
，等于是把家的定义扩大至“不是家的地方”，已经违反《宪法》第9条“人民有居住及迁
徙之自由”。
卫福部败诉原因2：政策宣布隔离14天，实际执行却多了1天
无论是入住集中检疫所或防疫旅馆，检疫期必须从隔天零时起算；台北高等行政法院发布“
110年度诉字第1153号行政判决”，认为此举违反比例原则。图为2020年第一班自武汉包机
回台的民众，检疫期满后正准备离开。（摄影／杨子磊）
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这次的行政诉讼中，周宇修还提出另一个主张：彭天豪与家人是2021年8月22日傍晚抵达桃
园机场，依照当时的防疫规范入境检疫14天──与当时世界卫生组织（WHO）有关文献建议
的检疫天数相当，也与卫生福利部2020年2月6日已公告所示的14天检疫天数相同──但是，
卫生福利部2020年4月6日函示“入境当日不计入检疫14日计算”，意即，入境当时是零时01
分到23时59分都变成“第0天”，人民形同多被隔离了1天、多被限制了1日的自由。
依《行政程序法》第48条第5款“期间涉及人民之处罚或其他不利行政处分者，其始日不计
时刻以一日论”，即彭天豪全家8月22日入境即至防疫旅馆，但14天的隔离日却从8月23日零
时起才起算第一日，周宇修因此主张行政机关违反比例原则，最后亦获得法院裁认定，行政
机关从“第0天”开始执行，确实违反比例原则。
彭天豪受访时表示，虽然自己和家人多被隔离了1天，倒不是他最在意的点，被夺走了“第0
天”的主张是与律师讨论过后的决定：
“我的主轴还是希望透过诉讼过程，让政府去思考决策与执行过程中有没有可以再进步的地
方。”
因此，彭天豪在行政诉讼的过程中并没有再要求赔偿：“对我来说，损失的金钱不是重点，
我在乎的是台湾走向成熟的社会时，必须经历这样的考验而愈来愈进步。”
参与野百合学运、发动过两次释宪案，见证体制因冲撞而改变
目前住在加拿大温哥华的企业家彭天豪透过视讯受访，他认为，居家检疫就是应该可以居家
，强制入住防疫旅馆对像他这样频繁进出国门的人来说，非常困扰也不合理。（摄影／郑宇
辰）
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虽然控告政府，但彭天豪既不为求偿、也不是对政府不满，反而认为是尽一个人民守护法治
秩序的义务。这与彭天豪自己经历台湾由威权时代走入民主时代的背景有关──他见证并参
与台湾社运、学运年代，如何由人民的力量推动政治与社会的开放。
他受访时透露，自己大学时代就推动了两次释宪案。
“我在读大学时，台湾社会才刚解严不久，那时我积极参加社团，刚好遇上野百合学运──
我是不敢称自己是野百合世代，因为只是参加了那一场学生运动──这对我的人格养成很关
键，年轻时遇到一批很有热情、很有抱负与理想的伙伴，然后去冲撞后看到事情有所改变。
当然我们那时候很幸运，那个改变是往良善的方向去。日后不会惧怕遇到困难，因为年轻时
遇过更艰难的，也习惯主动去捍卫自己的权利。”
彭天豪笑说，“大学时代做的事还不只这一件，创业前的人生中，还有两个释宪案跟我有关
，第一件是役男不能出国的释字443号解释，以及第二件是学生不能参政的释字546号解释。
”最后都有好的结果。
在2000年《兵役法施行法》修正之前，役男在未当兵以前是不能出国的，除非是出国比赛等
才能例外处理。1993年，彭天豪向入出境管理局申请出境遭否决，他声请释宪，1997年大法
官作成释字443号解释，也带动后续的《兵役法施行法》修法。彭天豪另一件声请释宪案，
则是就读台湾大学三民主义研究所时，向桃园县选委会登记参选第四届立法委员，但遭以“
现在学校肄业学生不得登记为候选人”为由拒绝受理，声请释宪，催生出释字第546号，保
障人民的被选举权。
如今，役男可以出国拓展视野，不用再局限于兵役问题。彭天豪表示，虽然自己没有因此受
惠，但这改变对于后来的学子们很有帮助；而学生不能参政也是如此，《宪法》赋予人民的
权利怎么可以受到身分限制，“不参选”与“不能参选”是完全不同的概念。
彭天豪认为，回到防疫旅馆这件事也是如此，政府管理的概念如出一辙：
“30年前，用‘役男出国一定会逃兵’思维来防堵；同样的逻辑，30年后的此时，也以‘入
境台湾如果不关在旅馆，人民就一定会从家里跑出去’来思考。所以我在出庭时，就要政府
说出来，这样的公共政策逻辑是什么？但多次询问都讲不出理由，所以希望透过这次的行政
诉讼，去凸显这个国家与人民的关系，其实还有很多可以改善并更进步的地方。”
居隔居检政策，付出上百亿元的成本
彭天豪的状况不是个案。COVID-19疫情期间──尤其是三级警戒──确诊个案以及居家隔离
或居家检疫的人数暴增，根据卫福部统计，截至2022年11月7日取消接触者居家隔离措施，
总共有567万2,762人次与确诊者接触而居家隔离；截至2022年10月31日止入境人员取消居家
检疫，累计有191万3,445人次居家检疫；还有入住集中检疫所的有14万2,799人次，上述三
种总计772万9,006人次。即等于，疫情期间有数百万人次被政府多限制了一天的自由，政府
则花费巨额经费做防疫补偿金。
https://bit.ly/3FFk59t
但如彭天豪这样，许多人可能并不在意被多隔离一天获得什么补偿，只想问：“WHO建议14
天的检疫，为什么台湾就是要比别人多一天？科学根据是什么？又真的对防疫有帮助吗？”
因防疫受隔离、检疫者或其照顾者每人每日可请1,000元防疫补偿金，卫福部社会救助与社
工司司长苏昭如表示，并非所有居家隔离、检疫的民众都符合请领资格，若隔离期间有领薪
水者，并不符合补偿金资格，因此如军公教就不能请领。
不过，卫福部统计至2023年2月底止，防疫补偿总受理案件数约256万余件，经审查通过者计
178万余案、103亿7千万余元。以此推估，疫情期间防疫实际造成的成本已经突破100亿元，
每一件申请的补偿金额约为5,825元，也就是申请的天数平均是5.8天；2023年卫福部还因而
再编列28亿元准备来付补偿金。
这还不含往返机场与防疫旅馆或居家的防疫出租车费用。以彭天豪为例，从桃园搭防疫计程
车约2,000元，解隔离后，再从深坑回到新竹也是2,000多元。
法律上侵害了人民的权益、又花费逾100亿元成本补贴人民，彭天豪不认同这样的公共政策
逻辑：“为了这件事（诉讼），我的律师还特别去找统计数据，入境时都要PCR采检阴性，
结果最后在居家检疫期间转阳不到0.5%，然后政府却在担心这0.5%会从家里跑出去传染给邻
居朋友成为破口。”
重纾困、轻法制的特别条例，衍生出后遗症
检疫期14天，但实际是第0天已经入住，学者认为这代表防疫过程中不重视“法制”问题。
图非文中当事人。（摄影／杨子磊）
https://i.imgur.com/BGab5zK.jpg
台湾大学法律学系教授、宪法行政法专家林明昕认为，这起案件凸显防疫期间不重视“法制
”的问题，而且这不是个案，对于公务员来说，《肺炎特别条例》授与权力后，好用就拿来
用，而且是一直用。他以彭天豪案中所举的第0天为例，认为《行政程序法》第48条规范得
很清楚：“期间涉及人民之处罚或其他不利行政处分者，其始日不计时刻以一日论。”换言
之，必当不利于当事人时，要从宽认定不利处分的起始日，所以入境居检实际超过14天被认
定违反比例原则并不意外。
“为什么我一直强调法制，因为行政部门执行，首要是法律基础稳固，第二才是执行。只是
在这次防疫过程中，指挥中心许多防疫决策者多半是医界人士，对于法制没有太完整的概念
，一开始疫情紧绷时，民意支持也没有遭遇反对意见；但长久下来，总是会有对法律在意的
人会提出异议。”
林明昕认为，这充分凸显指挥中心的法制基础太弱。他进一步分析，另一个争议点就是《肺
炎特别条例》第7条“中央流行疫情指挥中心指挥官为防治控制疫情需要，得实施必要之应
变处置或措施”的“霸王条款”，更值得检讨。
“关于这条‘霸王条款’是否有违宪疑义？最关键的核心还是在于使用这条款时是否有适用
的相关法规规定？以及随着疫情紧急状态缓解后，是否有进一步检讨修正？”林明昕强调，
后来指挥中心似乎也发现问题，开始找法务部次长陈明堂一起开会讨论，并在记者会公布手
板资讯时，一并在指挥中心网站上公告，只是距离有完整的法制基础还有距离。
林明昕指出，如果仔细检视《肺炎特别条例》，会发现条文十之八九都在讲“纾困”，关于
防疫的问题反而着墨很少，这与中央政府的组织有关，认为发钱才是大事，反而因此忽略各
种行政作为可能产生的争议。他建议，未来在这方面应该由一个法律政务委员来负责，或是
指挥中心有一个专属法制团队，针对各种措施可能产生的违宪或法律争议做出合适的处置。
透过司法诉讼论辩，让国家体制更坚实
对于台北高等行政法院的判决，卫福部疾管署已提起上诉。疾管署对《报导者》的询问，以
文字回应表示：
“就本案原审判决疑义需待上级法院厘清事项，拟具理由提出上诉（上诉日期2022年12月6
日），后续配合法院审理程序办理。”
对此彭天豪表示，“我现在人多数时间在北美经商，相关事情还是会委托律师周宇修，就看
上诉的结果如何，应该还会继续走下去，将来会再与律师讨论后再判断，如果有必要，也不
排除再次走到宪法法庭。”
彭天豪也不断强调，提起诉讼不代表否定台湾的防疫，整体而言他给台湾防疫打80分，但他
认为过程中还是有不足或欠缺的地方，透过司法的诉讼去论辩，能让之后行政部门的作为有
愈来愈好的方向。
彭天豪说出他的期待：
“台湾要维持一个强健的经济体，就要一直维持是个自由开放社会，面对争议、面对问题或
面对诉讼可以理性去论辩，政府输了也没什么，改就是了，美国这样做而成为强国，我这么
做也是秉持这个信念。”
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