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林雨佑
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当光电包围渔村：七股渔电共生风波再起，居民在抗议什么？
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2018年，七股养殖渔民忧心渔电共生危及工作权，曾有近80名地方乡亲北上行政院抗议；
政府继而推出需有渔民的开发同意书才能申请电业筹设许可，以及环社检核机制加强光电
业者事先沟通在地关系人团体。然而，4年后的现在，七股居民的不满反更加扩大，从养
殖渔民到在地居民都加入抗争行列，11月3日，总计有200人北上抗议。他们究竟在抗议什
么？新推出的政策为何仍无法消弭与光电业者的距离？
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秋末午后的阳光和煦，邻近曾文溪口的小渔村十份村进入午睡般的宁静。转进村里，竟有
间简约风格的咖啡厅，几名游客就坐在躺椅上，边喝着咖啡边享受午后悠闲时光。这间台
湾最西边的咖啡厅，近年成为来到本岛极西点国圣灯塔、台南市七股盐山游玩旅客的休息
站，因属于户外景点，前阵子疫情期间生意反而更好。但老板张峻瑜脸上仍挂满愁容，他
担心的不是咖啡卖不好，而是绿能光电带来的全面冲击。
“你看！这我昨天拍的，为了埋馈线路挖完后铺成这样，根本超危险！”张峻瑜拿出手机
播放影片，只见一条小路上新铺了一大条柏油，却没有压实，凹凸不平。说完他又播放另
一段前几天晚上录的影片，一台又一台的大卡车头尾相连停在路边，车上都载着数枝长达
10公尺长的水泥圆柱，影片看了好几分钟像在重播都还没结束。张峻瑜说，这些都是要等
著插进鱼塭的光电板基桩，连绵数公里好几百台会一下子聚集，等这批基桩插完后，隔几
天就还会再来一波卡车阵。
今年29岁的张峻瑜接连在几个大都市工作，4年前返乡，在家乡卖起咖啡。本来对光电没
有概念的他，在半年前开始听到去过七股盐山的旅客说：“现在都是光电板，以后不想来
了。”张峻瑜指著咖啡馆对面几栋低矮红砖屋，“那里以后也要种光电，”即使他无法确
定开发业主是谁，什么时候开发，但是“地主跟业主谈种电”的消息总会在小村庄里传散
开来，“到处都有人在谈，”张峻瑜担心，以后七股到处都是光电板，“市区朋友不懂这
种痛，想像芦洲跟万华整片都是光电板就会懂了。”
接着就是这两个月开始的光电工程。今年开始，七股区几个光电案场陆续开工，上百辆大
型车辆进出村庄，扬起砂尘，到处都是为了挖开馈线的交通管制；尤其9月之后，案场散
落在各村庄的力旸能源全面动工后，不仅主要道路台17线被封住半条，连小路也无法幸免
。七股区三股里里长黄仙立痛骂，他每天都在接乡亲们的抱怨电话，“有人回家才要出门
，门口就被封住”，去跟光电业者反映也没有改善，这样的情况可能还要持续好几个月，
在地人都苦不堪言。
鱼塭被光电板包围，施工影响难协调
光电工程带来社区干扰之外，光电板直接种在邻近或是自家鱼塭的渔民更是首当其冲。
今年刚拿到百大青农的邱创祎主要养殖乌鱼、白虾，原本他也对光电没有太多想法，后来
才惊觉到严重性。他家鱼塭三面都将被光电板包围，唯一没被包围的那面是道路。今年3
月周遭案场开始动工，他放养的许多乌鱼暴毙，他质疑就是因为工程震动惊扰所致，除了
渔损之外，他希望跟业者协调适当施工时间、土堤维护，“相邻的鱼塭需要水压一致才能
保持平衡，就有鱼塭因为施工（光电案场安插基桩需把水全部排光）土堤崩塌，”但事情
已过大半年，仍然没有结果。他气得在自己鱼塭周边道路上拉上布条封路抗议。
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渔电共生是什么？
渔电共生为结合养殖渔业与光电绿能发电系统，在维持养殖生产的前提下，利用屋顶、鱼
塭立柱、塭堤、浮筏等设置太阳能光电发电设施。
根据农委会渔电共生试验专案计画作业原则，渔电共生设施最多仅能有40%面积覆蓋光电
板，且为维持一定养殖量，渔电共生设施的产量需达到回推3年内平均产量的7成以上，否
则会撤销架设光电的许可。
室内型渔电共生为屋顶型光电，不受光电覆蓋面积40％的规定，光电覆蓋面积可达80％。
也因室内型渔电共生是在鱼塭上填土盖建筑物，土地使用强度比室外更多，潜藏更多生态
争议。
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渔电共生全面启动，七股的五分之一面积恐都种满光电
为何光电集中在七股？
2025年全台湾光电装置容量目标为20GW，今年年中公布的2050年净零碳排路径更希望，
2026年后以每年太阳光电增加2GW为目标，在2050年要达到光电40GW至80GW，显示光电进
程刻不容缓。
原本被寄予重望的农电共生，2014年开始却屡屡发生“假种田、真卖电”的抢粮争议，农
委会在2020年的7月7日修改相关规定，不同意2公顷以下的农地变更地目，业界俗称“光
电七七事变”。农地种电大门被关上后，政府转将地面型光电重点转向单一面积较大的鱼
塭，即渔电共生。农委会更喊出2025年渔电共生装置容量达4GW的目标，换算约1万公顷，
相当于全国总鱼塭面积的四分之一。
台南市七股区11,015公顷土地中，就有近半面积4,800公顷的鱼塭，居全国之冠。广大的
面积加上日照时数长，让七股成为光电业者竞逐的场所。
七股监督光电青年联盟成员沈轩宇说，目前七股已经备案的光电案场就有1,148公顷，约
占七股区面积的十分之一；再加上他们访谈调查，另还有1,000多公顷土地已由业者整合
，估计将来光电案场面积将高达2,000公顷，等同未来七股区可能有高达五分之一的面积
都是光电案场。
为了加速光电期程，七股区目前共有14案光电案场总计356.4MW同时施工中，包括4案集中
型的地面型渔电共生大案场：南旭（三地集团）、新日泰（三地集团）、日运（泓德集团
）和志光（大亚绿能），以及力旸能源的天心、天任等10案低于2公顷的小型用地变更案
场。由于力旸的小案场分散各地，馈线位置也相当分散，再加上多处案场邻近社区，对居
民生活冲击更大。
鱼塭高达9成变无租约养殖，渔民工作权堪虑
七股鱼塭面积虽然大，但台湾西南沿海也很多鱼塭种电，为何争议都集中在七股？
有多年在地养殖经验的七股沿海土地资源保护协会理事长杨惠钦解释，七股当地有8成渔
民都属于承租户，不同于其他地方多半养殖户就是鱼塭主。鱼塭租给养殖户一甲约3万元
，租给光电业者一甲约30到40万元，且租约长达20年，如此大的价差下，地主多愿意租给
光电业者。只要地主把鱼塭租给光电业者，承租渔民几乎没有任何话语权，只能任人宰割
。
4年前，承租渔民担心工作权不保起而抗议，为了保障承租渔民的工作权，经济部能源局
提出公版契约，并且要业者取得承租渔民的开发同意才能申请电业筹设许可。然而，实际
运作后，却仍发生养殖渔民权益不保的状况。
因为渔村文化惯习，鱼塭租赁关系不一定有白纸黑字契约。杨惠钦说，在光电业者来之前
，大约7成承租渔民有签约，契约也是3年一签，另外3成承租渔民属于口头约定、无租约
养殖。而当地开始出现光电业者要开发的风声后，几乎地主都想改租给光电业者，未免后
续与承租渔民的争议，现在七股鱼塭承租契约普遍变成1年一签，更高达9成都是无租约养
殖，杨惠钦指出，渔民对无租约感到非常不安，他们担心
“一旦真的要开发了，地主改口叫你走，你就得走，不然可能就变成侵占土地。”
而业者必须在规划阶段前要取得现耕者（不论是否为承租户）的合作意向书，杨惠钦表示
，承租渔民即便有再多疑虑都会先签字同意，“因为不签可能马上就要离开，”他说，目
前在七股开发的光电业者有的有“良心”，会依照政府规定走，给现有养殖户将来的优先
承租保障权，但有些承租渔民处境就很惨，在签了同意书后，就慢慢地被除名，得不到后
续优先养殖的保障。
七股下山子寮段多为废弃鱼塭，土地过去由几个大地主所有，几个世代后，继承土地的所
有权人变多、变复杂，便由土地代表人来整合跟管理土地。阿明（化名）10年前开始跟土
地代表人承租10甲鱼塭养文蛤，两年一签，一甲租金3万元。为了想长期养殖，阿明用卖
文蛤赚来的钱买下了一分地的持份，本打算继续买下更多，没想到光电就进来了。
阿明说，光电业者泓德集团为了买下这一大片完整土地做光电，去法院提存，强制买下他
的土地持份，整片土地就这样被业者收购整合成日运案场。他想跟新地主租鱼塭，泓德却
不愿意收租金。业者开始来找他谈，一开始说会给他继续养殖，但是必须按照业者的养殖
方式，“业者要挖（鱼塭）深，我文蛤就没办法养。”他向业者反映后又过了几个月，业
者代表却跟他说，公司不打算让他继续养了，开始上法院告他。
“本来我有土地，现在被提存后，土地没有我的名字，变成我占用别人土地了，”阿明无
奈地说。
泓德提告阿明拆屋还地，法院还没判决，在2019年就撤告；今年3月，却又再度提告拆屋
还地。在诉讼期间，阿明说，“他们说要把水路堵起来，这样整池都会死，我也无法养。
”面对第二次提告，阿明这次很快地选择和解，拿了业者补偿一部分的垦荒费后离开。很
快地，7月，泓德的光电工程开始动工，预计明年3月完工。
泓德能源是近来积极进军绿电业者，他们针对七股案场自办环社检核，甚至成立养殖子公
司要“生态养殖”，宣示一定要做到“渔电共生”。但杨惠钦从旁观察，阿明的案子就是
业者洗掉原承租户的典型案例：
“政府说要取得渔民同意书，有没有？有，但他最后就被洗掉了，案场还没完工，就已经
没有他（指承租渔民）的名字，这样经济部不用撤照（电业筹设许可）吗？”
杨惠钦更认为，泓德是在做环社检核前撤告，想展现对于承租渔民的重视，等到环社检核
通过后，再对渔民提A才会有告两次的奇怪状况。
光电业者：大部分渔民无约占用，愿提供技术协助养殖但没人要
合法变非法？承租渔民如何慢慢被洗掉
对于日运案场的渔民争议，泓德集团也出面回应。
泓德能源业务部资深经理李书纬表示，下山子寮段大部分都是长期废弃的鱼塭，公司为了
整合方便，是大手笔整块地买下来而非跟地主承租20年。能源局要求申请电业筹设许可需
附上的是合法的承租渔民同意书，但日运案场大部分的养殖户都是“违法占用”的渔民，
阿明就是其中一位。即便如此，李书纬说，泓德也都有取得占用渔民的声明书，声明他们
是占用并会将地上的养殖器具撤收，“站在公司立场，他们就是占有，至少我们在前一手
地主并没有看到他们有养殖契约。”泓德也给予这些占有户一定的时间去结束养殖，并非
马上要他们离开。
至于当地现耕的渔民有没有办法留下来养殖？李书纬坦言，渔电共生的养殖方式跟传统养
殖的操作习惯不同，所以他们自己有成立专门的养殖公司来评估跟执行。如果占有户渔民
想要跟他们合作，他们不排除这样的可能性，也能提供技术协助，但目前是没有这样的情
形：
“主要是他们（指占有户）没有意愿回来（养殖），不是公司拒绝。”
难解的承租渔民争议，环社检核没帮助？
泓德在2019年7月买下日运案场57公顷土地，2020年3月通过台南市政府审查后，才遇到碰
到“光电七七事变”，农委会要求渔电共生都要做环社检核。李书纬说，他们依法并不需
要做环社检核，但他们还是找了NGO协助，是台湾第一个自办环社检核的光电业者，在
2021年8月通过环社检核，日运也是示范案场，欢迎外界在明年完工后一起来审视。
回忆当时协助日运案场环社检核过程，台湾环境规划协会祕书长陈郁屏说，当时他们只有
3、4个月很短的时间进行各方利害关系人的访谈，进行生态面和社会面的议题辨识。泓德
原先告诉他们，土地是他们买的，这个案场没有养殖户，不用处理渔民议题。但他们到现
场勘查几次后注意到阿明的鱼塭，泓德跟他们说还在跟这一户渔民处理法律问题，“希望
我们不要直接面对（渔民）。”于是，协会就没有主动处理阿明的部分，直到阿明自己出
现在公听会上，他们才有机会深入了解情况。
陈郁屏坦言，环社检核应该要完整辨识每一处的争议，他们当时应该要针对阿明的个案有
更多主动了解。
整个七股的环社检核在今年10月才刚完成公告，公布2,000公顷的关注减缓区。未来是否
在光电跟生态、社会达到平衡效果，仍需观察。若从已完成的日运自办环社检核来看，真
的有辨识、解决问题吗？
陈郁屏认为，环社检核的理想是开发案从规划到施工每一个环节都能发挥效果，但目前的
环社检核只做了前面第一段，一旦通过之后，对开发业者就没有任何约束力，“环社检核
通过后，泓德就没再跟我们联络。”也因为环社检核仅在前期检核，很多重要细部工程都
尚未定案，像是施工影响都只能做原则性的规范，“泓德在环社检核通过后换了渔业公司
，渔业规划都不一样了。”
陈郁屏和环境权保障基金会专职律师吕冠辉都认为，承租渔民的工作权是最难解的问题。
吕冠辉分析，渔电共生对养殖来说是全新的领域，全世界目前还没有成功的范例，即便将
来顺利使用新养殖技术成功，过去习惯2 、30年传统养殖方式的渔民，不一定有能力跟得
上技术的改变，就算有意愿养也很难留下。面临这样整体产业结构的改变，即便原本的渔
民被换掉，也很难认定是光电业者不愿保障渔民工作权。且光电业者和承租渔民的法律关
系都属于私法契约，公权力更难有介入的空间。
杨惠钦则认为，环社检核确实有点出问题，但还没有解决问题。以阿明为例，法律上来看
阿明的确是侵占户，“但是，是谁错误引导？谁让他变成侵占户的？”他担忧，财团继续
圈地，这样“合法变非法”的渔民可能会愈来愈多。
200名七股人再度北上抗议，经济部将提出光电总量管制
七股光电的问题并非一朝一夕，而是多年来持续累积的结果。早在2018年，七股就有近百
渔民北上行政院抗议，要求重视渔民工作权，但争议未解。4年之后，因为光电工程全面
影响社区，再加上不久前发生七股台61线以西大潮沟光电争议，让七股乡亲再度集结，在
地10多个渔民团体、社区发展协会组成“抢救七股大地联盟”。
11月3日，200名七股渔民、居民一早搭著5部游览车北上，在总统府集结后一路游行到行
政院，并参与下午的立法院公听会。抢救七股大地联盟诉求：
要求行政院立即设置七股光电总量管制，且不得再增设光电
提出光电空间规划，且台61线以西禁止开发光电
成立中央及地方政府共组的争议协调平台，且需有在地参与
公听会上，沈轩宇、杨惠钦等代表陆续上台表达意见后，也得到经济部和农委会的正面回
应。农委会副主委陈添寿则表示，会评估将室内型光电纳入环社检核范畴，并将在一个月
内提出渔业政策白皮书，纳入室内养殖产业发展、环境影响、土地区位等规划。
经济部次长曾文生表示，会提出光电总量的管制机制，但需要针对七股进行整合性生态调
查两季，作为总量机制的科学依据；台61线以西因富含黑面琵鹭栖地等敏感生态，经济部
不会去推动光电案场；立即于七股设置工作站，作为渔电共生、光电发展窗口及平台，优
先处理现行光电工程造成邻损、道路开挖等事宜。
北上诉求都有得到回应，但问题是否能如想像般顺利解决？公听会结束后，200名乡亲抱
著不安的心情在立法院外排队搭上游览车，返回七股。
“未来过年是否没有人烟、只剩光电板”
当天北上的乡亲多为中年渔民，王弼主算是少见的青年代表。王弼主的家就在张峻瑜咖啡
厅隔壁的三股里，几年前她返乡经营社区小旅行，带着游客深入社区、体验农村文化。原
本也对光电无感的她，在光电板进入社区后，开始担心家乡风貌就此改变。即便担忧，但
王弼主内心却对光电很挣扎，因为她弟弟就是二代接手的养殖户，有自己的鱼塭。弟弟养
石斑养得很辛苦，赚的钱又不多，一直想把鱼塭租给光电业者，“我觉得种电不好，但好
像也没资格说‘你不要种电’。”
王弼主的舅舅也是渔民，因为小孩不想接手，不久前就把鱼塭租给光电业者，提早退休不
养鱼了，“舅舅的交友圈还在这里，所以他还住在这边，但几年后可能就搬去市区找儿子
了。”王弼主认为，家乡必须要有产业才留得住人，家里还有人留着，其他家人才会有回
老家的理由。
“没有（养殖）产业就不会有人住我好像可以预见20年后，这里过年都没有人烟，只
有光电板。”
坐在咖啡厅椅子上的王弼主担忧地说著。那天，七股的光电工程仍在进行，到处都还是挖
路埋馈线的交通管制。对未来不确定的忧心，此刻正在七股蔓延。
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