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上下游
2.记者署名:
林吉洋
3.完整新闻标题:
彰化白海豚栖地、基隆外木山，拟降编二级保护区？环团批：为开发扫除障碍，有缺失应
修法
4.完整新闻内文:
台湾四面环海，海岸生态多样性却常被忽视，甚至沦为开发目标。“整体海岸管理计画”
自2017年2月6日公告实施届满五年，内政部营建署从去年度起进行“第一次通盘检讨”，
然而今（2022）年4月公告草案，却是规划将36处海岸保护区调降等级，此举让民间保育
界痛批是为开发而让路。
预定降阶的保护区中有基隆外木山海域“水产动植物保育区”及西海岸“白海豚重要栖息
环境”，这两处因第四天然气接收站及绿能开发而备受关注。日前（4/20）营建署召开草
案线上焦点座谈，环团在会议上强烈反对降阶，质疑此一草案是替开发单位降低障碍。营
建署则澄清，草案是为了落实重叠管理，并非为了开发，且目前尚未定案。学者则认为，
现行《海岸管理法》有修法必要。
基隆外木山降阶二级？ 地方质疑：为开发“四接”解套
依照《海岸管理法》第12条明定，海岸地区若包含重要水产资源保育地区与动植物重要栖
地及特殊景观、生态资源，应划设为“一级海岸保护区”，限定现行使用目的者外不得进
入保护区。
基隆鸟会理事长郑暐指出，行政院高喊“向海致敬”，《海岸法》追求目标也是“自然海
岸零损失”。现行规范一级海岸保护区禁止任何改变，有强制性的规定排除其他开发利用
，如果依据草案调整为二级海岸保护区，以“特定区位审查许可制”来把关，有可能为开
发利用敞开大门。
守护外木山行动小组、基隆市议员王醒之则强烈质疑降编草案根本就是为了开发四接解套
。他说：“整个外木山从《海岸管理法》或《渔业法》都是保护区，现在企图要降级，台
面上当然会搬出一套说法，但地方上怀疑根本就是为了开发。”
他也质疑营建署角色错乱，“海岸零损失应该提升保护等级，怎么会把降级当成保护手段
？”他指出，更大的矛盾在于造成净零减碳与国土保护两个价值冲突。“经济部要发电无
碳化，国土部门却大费周章把海岸保护等级放下，这不就跟2030净零路径保护地球的目标
矛盾？”
白海豚栖地保护区降阶，彰化环团强烈反对
彰化环保联盟总干事施月英指出，白海豚总数不到60只，面临濒危，彰化海岸还有设置三
处蝼蛄虾繁殖保育区以及鱼礁保护区等属于一级的水产动植物繁殖保育区，这些原属一级
的保护区若降级为二级，恐怕保护力道大减。她痛批，营建署的修改与海岸海洋资源保护
背道而驰。
台湾水资源保育联盟粘丽玉则提出，海岸资源保护应以永续利用为考量，但现在都是为了
利用而做考量，忽略保护，若随意降编，与《海岸法》及海审会成立宗旨相违背。她更指
出，近年旱灾严重，台中乌溪以南为地下水补注区，若降级恐怕使沿海地层下陷更严重，
建议营建署应该到地方开说明会。
营建署：降阶为落实《海岸法》重叠管理，并非为开发
针对民间的质疑，主管“整体海岸管理计画”的营建署综合计画组组长林秉勋澄清，这次
通盘检讨是针对《海岸法》现行管理制度的改进，并无针对特定开发个案。
林秉勋解释，过去《海岸法》的一级保护区规范制定，是参照《区域计画法》，但是海域
直接比照陆域管理概念会产生问题。在一级保护区内，只能由该保育法规主管机关审理，
例如白海豚重要栖息环境只能由海保署依照《野保法》主管，内政部（海审会）并无审议
权。目前《海岸法》12条规范只同意维持原有使用目的，为了落实重叠管理，让内政部也
可以参与审查，必须将一级保护区降级为二级保护区。
针对民间质疑，林秉勋表示，修法有一定难度，降编难度相对低，但本方案目前只是委托
学者研究提出的建议，并未成为官方最后选定方案。
律师：内政部片面降阶，违反保育精神
不过环保团体主张，仅降编保护区等级有违反现行法规之虞，应循其他方式将海审会纳入
一级保护区的审查机制，降编并不是最佳选项，更会削弱对海岸的保护力。
蛮野心足保护协会律师蔡雅滢指出，依照现行《海岸法》，凡“重要水产资源保育地区”
就自动列入一级海岸保护区，依法“禁止改变其资源条件之使用”。
对于营建署认为降阶为二级保护区，内政部（海审会）才能介入审查，可以强化保护力的
说法，蔡雅滢表示无法认同。“法令已经明订，没有修法就不该降为二级，现行法制下就
是应该保护不该更动。”
她更驳斥营建署“降阶二级之后内政部（海审会）可以参与审查，增加管辖权保护海岸”
的说法。“从藻礁三接案可以看出，经过内政部（海审会）审查同样可以做出同意开发的
结论。”她质疑，内政部草案将保护区降阶，根本牴触《海岸法》保育精神。
症结：制度缺陷应修法解决，“降阶”恐怕“越补越大洞”
目前症结在于，内政部发现 《海岸法》 有问题，立法之初，本来是假定：一级保护区回
归由目的事业主管机关法律来保护会更严谨，例如白海豚重要栖息环境就由海保署管理，
所以一级保护区回归给个别主管机关法规，海审会只审查二级保护区。但是后来发现有许
多一级保护区开发案引发的生态争议过大，内政部海审会机制却无法审查。
这个法律结构缺陷，理应修法解决，然而内政部却担心修法难度大，送入立法院恐陷朝野
攻防，所以想出将保护区降阶的方式，让一级保护区开发案变成二级，内政部海审会就可
审查。然而却引发环保团体更大反弹，认为降阶本身就是弱化保护力，送审更可能会造成
原应禁止开发的一级保护区，会在审查机制中有机会造成破口，因而坚决反对降阶。
一级保护区禁开发，地方政府却依《渔业法》照发“同意”
《海岸法》制度的疏漏和困境，可以从外木山海域开发四接案看出。“水产资源保育区”
在《海岸法》为一级保护区，应禁止保育目的以外之使用，但是在外木山四接开发案，主
管机关基隆市政府却早在2020年9月已发出“原则同意”函，明显与《海岸法》第12条禁
止开发原则不符。
基隆市政府农渔管理科承办人陈先生表示，外木山海域水产动植物保育区由基隆市政府依
《渔业法》划设，可就《渔业法》管理相关开发事项。因此当台电提出环境调查资料，地
方政府依《渔业法》保育目标可“原则同意”。
虽然基隆市政府也是《海岸法》地方主管机关，却用《渔业法》发出同意函，不必经由内
政部。陈先生认为，类似“四接”这样大型填海造陆开发案，地方并无类似内政部“海审
会”机制，应由内政部进场审查，目前的修法方向，应是为内政部进场审查提供路径。
拟草案学者：为加严管理、民间误解内政部本意
提出降阶、负责起草“第一次通盘检讨”草案的研究计画主持人、海洋大学教授简连贵表
示，这次检讨草案内容，内政部勇于承担从“加严管理”、着手，希望能多套一层海审会
审查机制在海岸管理上，可惜民间团体并不够了解，对修法方向产生误解。
简连贵说明，依照《海岸法》13条规定，依据其他法律规定纳入保护之地区，符合整体海
岸管理计画原则，可免依照第10条及第12条规定办理。因此环团关注之外木山海域（基隆
市水产动植物保育区）及中华白海豚野生动物重要栖息环境，并非维持一级保护区内才有
最好的保护效力。
他表示，目前一级保护区外才要提出海岸利用管理计画进内政部（海审会）审查。一级保
护区内之开发利用行为，仅由目的事业主管机关审查，例如水产动植物保护区属于地方政
府，《野保法》陆域属于农委会、《野保法》海域属于海保署审查，法制上内政部（海审
会）无从介入。因此提出阶段性调降保护区的选项，预留弹性管理空间，未来待补强审议
机制及保育管理计画等，再提升为一级海岸保护区。
邱文彦：法律衔接处确有不足，《海岸法》有修法必要
不过《海岸法》立法推动者、海洋学者邱文彦指出，现行法规确实在立法上有欠缺衔接处
。尤其是面对大型开发案，地方政府并无审议机制。但是修改计画时间点确实敏感，在开
发争议期间提出朝向降编的草案，容易让民间认为是为了护航。他认为《海岸法》有修法
必要，在修法前，必要时内政部应本于职权主动划设一级保护区，依法进行审查。
还有许多特殊海岸，例如老梅石槽、象鼻岩、台11线以东的东海岸并未划设保护区，同样
面临开发大型旅馆的争议，权宜之计是将争议海岸指定为“特定区位”，让没有划设保护
区的范围进入海审会审查。
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