1.媒体来源:《报导者》
2.记者署名:
文字／严文廷、何柏均、林慧贞
摄影／陈晓威
共同采访／何荣幸
3.完整新闻标题:
记者化身采访，“原保地假买卖”一条龙手法大揭露
4.完整新闻内文:
记者化身采访，“原保地假买卖”一条龙手法大揭露
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仲介业者在原乡部落道路边张贴满满的售地广告，山区土地包含原住民保留地的交易活络可
见一斑。（摄影／陈晓威）
为了保障原住民生计而设置的“原住民保留地”（简称原保地），依法只能由原住民使用，
近年却发生以各种游走法律边缘的方式，大量非法移转给非原住民经营温泉饭店、露营区的
乱象。为了揭露仲介与掮客的卖地手法，《报导者》记者化身为想要经营露营区的原保地买
家，跟着仲介直接到现场看地。
透过这趟采访过程，我们深入了解仲介与掮客的“一条龙”手法──只要想买原保地，仲介
就会包办找原住民人头借名买地，再透过设定高额抵押权的方式确保债权，最后到法院公证
等全套服务。
仲介、掮客敢挑战法令，原因出在现行规范原保地的《原住民保留地开发管理办法》只是一
纸行政命令。学界多年来呼吁提高法律位阶来解决乱象，但原民会的修法承诺却一再跳票。
学者痛批原民会“行政怠惰”，必须尽速制定专法或成立原住民土地法庭，才能有效处理原
保地大量流失的法律争端。
《原住民保留地开发管理办法》（简称《原开办法》）明订，原保地只能在原住民之间进行
买卖，且限于原住民使用。但原保地近年大量“长出”温泉饭店与露营区，表面上是原住民
“扺押”给非原住民经营，看似合法，实际上这些土地多半已等同“转卖”给非原住民。监
察院因而多次对主管机关原民会提出纠正案，但多年来，原保地依然不断透过这种方式流失
。
《报导者》透过采访，想了解原保地假买卖过程与手法，但因非原住民透过原住民人头购买
原保地，是以脱法行为游走于法规边缘，询问过的买卖双方当事人皆不愿意受访透露完整流
程；因此，《报导者》记者前往原保地上露营区最密集的桃竹苗山区，化身为买家并联系仲
介业者，第一手实际了解整个“原保地假买卖”的运作过程。
化身露营区投资者，直击“原保地假买卖”现场
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走进新竹县的原乡部落，沿途路边随处可见的仲介卖地告示。（示意图，非文中现场）（摄
影／陈晓威）
透过业者在网络建立的土地仲介网页，我们轻易搜寻到位于新竹尖石原保地上的露营区求售
资讯，化身为露营同好，也想投资经营露营区，逐一联系仲介业者，都快速得到回复，并进
一步要带我们看土地。其中一家专营桃竹苗地产、包括原保地项目的仲介业者阿娟（化名）
，在电话联系时，主动详细解说关于人头买卖原保地的方法。
约好到新竹尖石看地当天，与阿娟约在山脚下的便利商店前碰面，她一见到我们就笑脸迎人
地问说：“很怕你们找不到路，看来你们对尖石还算熟悉，怕下午会有雷阵雨，我们先赶紧
去营地吧！”仿佛已经司空见惯，阿娟并未追问我们的工作身分。
阿娟随即驾驶四轮传动的吉普车在尖石山区穿梭，我们一路尾随，从便利商店又往山区开了
大约半小时车程，才进入产业道路中有意出售的原保地露营区。当天原住民地主并未现身，
而是地主的父母出面，两老表示：“地主平时忙于工作，假日才会上山，只好由我们老人家
帮忙带看（原保地）。”
“这块地总共9,000多坪，目前使用仅有5,000多坪，若买下后想把没用到的土地卖掉，我也
可以帮你服务！”我们跟着阿娟前往露营区，她强调现有设备都附在总价里面，买下后就可
以直接营业。
“目前新竹县山区没有整理过的土地交易价，大约落在每坪6,000元左右，你看到这块地已
经作为露营区使用，已涨到每坪1万2,000元，是未开发地的两倍，但可以省去很多时间与整
理费用。”
仲介：找原住民人头行情3、4万元，申请良民证再贵一点
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仲介、掮客声称可一条龙包办原保地假买卖，连找原住民人头都可以包办到好。（情境图，
非文中现场）（摄影／陈晓威）
经过大约半小时走得满身汗回到接待小屋后，我们跟阿娟进一步谈起买地细节，并透露出我
们的担忧：“可是政府现在并未放宽非原住民购买原保地，那要怎么克服？我看网络上都说
要找原住民当人头？”
面对我们的疑问，阿娟熟练地回答：“这不用担心，这附近的（原保地）露营区都是透过人
头买卖，你们不是第一个，也不是最后一个。”
“把几千万元的土地挂在人头名下，这样保险吗？”
阿娟对此也像是回答了无数次：“这不用担心，如果你有认识的原住民当然是最好，如果没
有，我来帮你找‘有固定收入、年轻的’原住民，目前市场行情大概3、4万元费用，如果还
不放心，想要原住民（人头）再申请良民证会贵一点，但也是多几万元就可以搞定，人头费
一次付清，不需要再每年额外付费，但如果需要转移，或申办一些水电门牌号码等需要印鉴
或资料的，每次再包1、2,000元车马费就可以，”阿娟详细说明。
“人头挂名后，万一原住民自己拿去卖掉怎么办？”
阿娟再度不假思索地回答：“所以一般我都会建议客人，在‘土地他项权利’的部分，设定
抵押权为买入价格的2倍以上，例如买入是1,000万元，就设定2,000万元，扺押权每多100万
元只会增加1,000元手续费，设定愈高愈可避免你所担心的问题，只是相对的成本也会增加
，所以通常市场上都是以价格2倍来做。”她的意思是，买主可以要求卖地的原住民设定抵
押权，确保买主权益可以优先获得补偿，且设定金额高于购入土地，避免人头原住民轻举妄
动。
“人头找年轻一点，别让家属继承产生纠纷”
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限于持有人必须为原住民身分，“人头挂名”与“设定抵押权”成为原保地假买卖的常见手
段。（示意图，非文中现场）（摄影／陈晓威）
阿娟开始连珠砲地说明买卖方式：“除了‘土地他项权利’外，我还会建议你们，‘法院公
证租赁契约’做到双重保证，让原住民人头把土地租给你，一般来说都是一次公证20年或30
年，而租约白纸黑字写明这是租赁，但租约上没有租金，这样有个好处，万一原住民人头把
土地拿去卖，在‘土地买卖不破租赁’（指所有权的移转不影响租赁权）原则下，就算土地
遭到移转，你还是这块土地的实际使用者，而且租约长达20至30年，不会有被赶走的状况发
生。”
“因为租约一签就是20年，所以人头要找年轻一点的，我目前能帮你找的也都是这种，避免
因为人头过世、家属继承而产生纠纷。当然继承人也可能去打官司，这种状况是有可能发生
，但官司旷日费时，原住民不见得都有能力做到。”
“如果不是原保地也不会有这样便宜的价格，因此当然得承担一点风险，但我过去的经验可
以跟你们保证，双重保障下还没发生过纠纷。而且如果未来哪一天政府开放原保地买卖，那
你们就可以真正过户拥有它，”阿娟解说各种买卖手法，并强调她长年经营这一块，很有经
验，也特别注意买家的担忧。
仲介口中这种长期租约的设计，目的是希望适用《民法》私人契约保障，以凌驾法律位阶较
低的《原开办法》对于原保地不能转卖与出租的规定。
经过上述实际看地过程，不难发现这种以扺押之名，行卖地之实的“原保地假买卖”现象有
多么普遍。原保地完成买卖后，仲介多半还会协助聘请当地原住民担任处理点交事项的临时
工。至于“卖地”的原住民，失去耕地后，除非留在原乡当各项短期临时工，否则多半只能
离开部落到都市寻找工作。
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当外地人成为原保地的实际使用者，原保地维护原住民生计的初衷已遭到扭曲破 坏。（情
境图，非文中现场）（摄影／陈晓威）
“原保地假买卖”3大手法，炒出原保地转让市场
监察委员王美玉在2016年曾针对原保地违法转让、转租的乱象提出纠正案，她接受《报导者
》访问时谈起这段调查过程，并整理出“原保地假买卖”的3种手法：签署让渡书、人头买
卖、出租或设定高额抵押权。这些都和我们采访所见不谋而合。
手法1：签署让渡书，实际上难以再买回土地
“签署让渡书”模式主要是透过部落里的掮客以及仲介业者，先是寻找原保地的所有者，经
过接洽后给予原地主一笔金钱当作买卖费用，并由原地主与非原住民签署让渡书。此举的效
果是，虽然土地表面上仍为原住民所有，但实际使用者已经从原住民转为非原住民。
《报导者》走进日月潭伊达邵部落，访谈邵族长老丹俊杰（Diklha Tanakyuwan），他年轻
时在外做粗活，意外遭到水泥压伤腰部，当时父亲为了筹措20万元的医药费，不得不与部落
里的汉人商家签署让渡书，将原本居住的伊达邵老街土地借给汉人使用，想着有一天经济许
可后可以把土地赎回来；但万万没想到，这块老家的地却在南投县办理土地总登记的过程中
，抢先被使用者登记，就此失去所有权，丹俊杰回忆，当时老父非常后悔，抑郁而终。
丹俊杰强调：“我们原住民不懂（签署让渡书），以为只是借用，但却因此没了土地，而我
这样的故事，在伊达邵并不是第一件。幸好我们部落在921大地震时有向政府要一块地盖组
合屋，至少伊达邵部落还有个栖身之所，族人不用被迫离开。”
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邵族长老丹俊杰（Diklha Tanakyuwan）住在921地震后为安置族人而搭建的组合屋中。手捧
邵族特有的ulalaluan（祖灵篮），准备前去参加祖灵祭。（摄影／陈晓威）
不少签署让渡书之后的原住民，就此失去了祖传土地与栖身之所，加上县府又进行土地总登
记，在法律知识处于相对弱势的原住民，就此再也没有机会回到自己的土地。签署让渡书，
实际上已成不折不扣的“卖地契约”。
手法2：人头买卖，迫使修法限制“大户”
如同我们化身采访与仲介业者洽询的经验，王美玉指出，人头买卖是原保地最常见的手法。
但《报导者》进一步调查发现，即使是原住民之间的合法买卖，一样出现了“人头大户”现
象，并且因此遭到监察院的最新纠正。
根据监委蔡崇义2020年12月提出的调查报告，以温泉区出名的苗栗县泰安乡斯瓦细格部落，
当地具有原住民身分的县议员黄月娥与其家族，陆续自1995年起，陆续以买卖、赠与的方式
，拥有高达53笔原保地。
此案检举人曾玉琴向《报导者》指出，由于黄月娥具有原住民身分，可以合法买卖原保地，
因此黄月娥计划性地向有经济困难的族人收购原保地，儿子与女儿也都成为买地的人头。曾
玉琴并调阅地籍资料发现，黄月娥的手法是“蚕食鲸吞”，先单独购买几块零碎土地，再慢
慢整合成一大块土地，然后找寻适合的买家“卖掉”，买家在原保地上盖起温泉饭店，黄月
娥再从中赚取数倍的差额暴利。
（延伸阅读：〈掠夺原保地：玩法卖地，你不知道的露营和温泉区乱象〉）
《报导者》进一步取得地籍资料发现，黄月娥家族的土地都已向大湖农会借贷，其中一笔的
抵押借贷金额高达2,800万元。一位不愿具名的地政人员透露，以部落原保地的土地价值，
这么高额度的扺押放款并不合常理，而银行对于原保地扺押都比较谨慎，反而是地区农会受
制于各种压力，比较有机会做出这样的“不合常理放款”。
在这种买地手法下，原住民个人或家族人头就可持有不合常理的多笔大面积原保地。原民会
也注意到了这种失序现象，因此在2019年针对《原开办法》进行修法，直接限缩原住民持有
土地的数量，并希望回归农牧使用的初始目的。但因修法后无法溯及既往，因此这53笔土地
仍在黄月娥家族名下。
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由苗栗泰安温泉区的地籍空照图检视，当地原保地出现许多温泉饭店情形。（摄影／陈晓威
）
手法3：设定高额抵押权与长期租约
王美玉、蔡崇义两次监察院纠正案与调查报告都指出，原保地假买卖手法还包括“设定高额
扺押权”。
长期研究原保地流失问题的政治大学民族学系教授官大伟向《报导者》指出，设定抵押权是
常见的手法，非原住民买主如果对于使用原住民人头有疑虑，就会设定人头无力负担的高额
抵押权，以避免遭到人头擅自将土地买卖。
我们的化身采访也见证这项手法的操作，仲介业者明确指出，他们都会建议非原住民买家设
定高额扺押权，即使设定抵押2,000万元，也只要2万元手续费，对于实际以几百万元买下原
保地的非原住民来，这是比较保险的作法，才能有效防止原住民人头轻易买卖，否则原住民
人头将付出钜额赔偿。
不过，由于人头借名登记仍有一定风险，因此仲介业者还会介绍“双保险”措施──建议买
家与借名登记的原住民人头签下至少20年长期租约，租约内写明地号与权利义务等，但没有
写租金；所以美其名是“租约”，其实是无偿将名下土地借给别人长期使用。这份长期租约
只要经过法院公证，未来即使原住民人头擅自将土地售出给别人，法院仍会承认租约上买家
的使用权，因此也有不少人同时用“双保险”来实质买下原保地。
以上的假买卖手法中，签署让渡书是比较早期法规未健全时的做法，近期都是以人头买卖加
上设定抵押权居多，还加码增加租约，甚至手法不断推陈出新。
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一旦签订长期的租赁契约，即使没有土地所有权，非原住民买主也可成为原保地实际使用者
。（部落建物情境图）（摄影／陈晓威）
症结在哪？《原开办法》只是行政命令，原民会的专法承诺一再跳票
面对原保地大量流失问题，学界早已喊了20多年“提升法律位阶”，呼吁订定专法以杜绝假
买卖手法。
研究原保地20多年的政大地政系兼任教授颜爱静指出，规范原保地买卖和开发的《原开办法
》仅是一纸行政命令，而且母法来源是《山坡地保育利用条例》（简称《山保条例》）第37
条，“这条母法的精神是保育，却将原住民土地开发法令放在这里，法规精神就有冲突。”
她举例，近年花莲许多部落申请增划编的原保地，实际上位于平地，但政府却仍然用山坡地
保育的子法《原开办法》来管理，“这不是精神错乱吗？”
法律扶助基金会原住民族中心主任林秉嵚也强调，《原开办法》位阶太低，产生许多法律争
议，例如从《民法》来看，抵押土地是属于私人间的债权，法官最后可能会引用《民法》来
厘清私人间的抵押行为，而认为有效，“政府应该重新订立一个原保地管理条例，内容必须
更完备。”
2016年台东地方法院有一场关于“原保地透过人头转卖并设定抵押权给非原住民经营民宿”
的民事诉讼，法界看法分成两派：一派认定触犯《山保条例》与《原开办法》，应依《民法
》第71条认定交易无效；另一派则认为此事属于私人间的契约，依照《民法》的“契约自由
原则”，原保地抵押给非原民仍属有效。
林秉嵚指出，此案由于争议过大，2019年最高法院提案到民事大法庭裁判，成为民事大法庭
首例，请多名专家学者进行辩论，至今已快两年，仍未有裁判结果。这也显示目前原保地相
关法律不清，应尽速制定专法的重要性。
事实上，2016年监察院对原民会提出纠正案时，原民会的回复中就已强调，将修法提升法律
位阶。2018年原民会也在立法院朝野协商时指出，将尽速推动专法。然而，从回应监察院到
回应朝野立委，原民会对于制定专法的承诺却一再跳票。
原民会：专法草案预计明年提出，如今先修改现行法令
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原民会土地管理处长杜张梅庄。（摄影／陈晓威）
原民会土地管理处长杜张梅庄接受《报导者》访问时表示，以现行法律来说，原保地假买卖
行为“都是知法玩法”，并坦承现行法律位阶不足，确实很难遏止假买卖乱象。
他强调，台湾社会的融合过程中，外来的经济文化一定会侵蚀较弱势的原住民，所以必须立
法保障原保地移转只能限原住民，“就是用法律做最后一道防线。”
但杜张梅庄表示，原民会直到2007年才成为原保地的主管机关，而规范原保地的母法《山保
条例》却还是由农委会管辖，虽然修法过程都是由原民会来处理，但送出修法版本还是要经
过农委会，这是行政上的困境。
杜张梅庄指出，原民会已积极订立原保地买卖契约范本、查核原保地的作业模式，并在2019
年先废除《山保条例》第37条对于原保地的不合理限制（注）。而原民会拟定的专法《原住
民族土地及海域法》草案过去几年已在立法院数度进出，“希望（草案新版本）在明年可以
送出原民会，并公告听取各界意见。”
他强调，专法草案工程浩大，包括土地移转、承租、贷款等，内容还有不少争议，更牵扯到
部落共识，问题非常复杂，如何在私有土地权利和原民权益之间取得平衡，仍有待与各单位
和部落沟通。因此原民会现阶段采取“分流立法”，先推动《山保条例》与《原开办法》的
相关修法。
颜爱静则对此表示，20多年来原保地问题依旧，“政府行政怠惰很严重，”她语重心长地说
，政府一定要赶快立法管理原保地开发，否则有违法律保留原则，“不能一直怠惰下去，这
样永远没完没了。”
学者：应清查违法状况，成立原民土地法庭、纳入部落决定机制
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针对原保地假买卖乱象，政府制定专法进度迟缓，学者建议可朝建立“原民土地法庭”及落
实部落自治精神，以处理并解决私权争端。（摄影／陈晓威）
颜爱静指出，过去政府对于原保地的清查并未落实，政府应加紧脚步，全面清查原保地利用
违法状况，对于违法情事，研议收回原保地、或改正另订租约等对策。针对原保地假买卖沦
入非原住民之手，政府可考虑建立“照价收买”法制（例如原住民以原价买回），或成立“
原民土地法庭”，以此处理并解决私权争端。
她进一步说明，政府定期办理全面性的土地调查，建立土地基本资料，包括数据库与统计年
报，每年更新，才能确实掌握原保地状况。而原保地属于公有保留地，与一般私有土地的性
质不同，“原民土地法庭”才能真正了解原保地的价值与复杂现况，也才能真正厘清问题。
林秉嵚认为，未来原保地专法中，原保地申请与审查程序要更严格，发生争议时要有处理机
制；也必须明定原住民能不能处分土地等规范，并且定出配套机制与违法裁罚，例如原保地
交易都必须登录与法院公证（注），否则就罚钱，情节严重者，甚至政府可以收回土地，如
此就可严格禁止人头买卖，也让法院处理土地纠纷时有所依据。
林秉嵚更建议，未来专法应纳入“部落决定”机制，也就是落实部落自治的精神。例如未来
专法在原则上允许买卖原保地，但若部落会议做成决议的土地，则可以限制或禁止买卖，“
很多人都会质疑原住民没办法管自己，但现在政府自己订的制度那么不完备，凭什么要对原
住民说三道四？必须让原住民多尝试，才能一步步落实原住民族自治，不然我们谈自治那么
久都是空的。”
退休之后仍持续关心原保地议题，因此继续兼任政大地政系教授，至今仍年年跑部落的颜爱
静强调，对平地人来说，原保地可能只是一般的土地买卖，但对原住民而言，因为经济弱势
遭仲介掮客煽动卖地，就可能造成家庭天崩地裂的改变，离开部落的原住民也将逐渐失去文
化根源，“政府既然要照顾原住民，就不能只从市场价值看待原保地，而是要从公共性与公
共利益上去考虑，建立制度，才能真正遏止原保地假买卖这种知法又玩法的歪风。”
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原住民与土地之间连结的意义不同于平地人，原保地假买卖乱象对原住民生存与文化的影响
深远，政府应积极应对。（摄影／陈晓威）
5.完整新闻连结 (或短网址):
https://www.twreporter.org/a/aboriginal-reserve-sale-land-loss-technique
6.备注: