开放莱克多巴胺美猪只是开端，台美贸易角力下，我们有哪些谈判空间？
2012年在台北爆发的农民抗议含瘦肉精美猪美牛开放进口行动。（摄影／REUTERS／
Pichi Chuang／达志影像）
政经．产业
2020/9/15
文字
孔德廉
林慧贞
日本
外交
政治政策
美国
韩国
农业
经济
国际关系
欧盟
政经．产业
2020/9/15
文字
孔德廉
林慧贞
日本
外交
政治政策
美国
韩国
农业
经济
国际关系
欧盟
在美国多次叩关下，总统蔡英文宣布明年（2021）年1月开放含瘦肉精“莱克多巴胺”（
Ractopamine，又简称莱剂）美猪进口，强调此举是解除台美障碍“关键的一步”；9月5
日卫福部也制定了残留量标准，包括风险较高的内脏，形同全猪开放。
然而进口莱克多巴胺猪肉仅是开端，后续一连串的政治角力和国际谈判才是重头戏。《报
导者》访问多位农经专家和关心国际局势的猪农，及2012年也打过开放莱剂美牛一役的前
行政院院长陈冲，整理出在国际谈判桌上，国外的经验及台湾政府应有的进退攻防。
台湾猪肉产值一年达709亿元，养猪户6,700多户，过去不论是加入世界贸易组织（WTO）
或和其他国家签订自由贸易协定，猪肉都是谈判桌上最敏感的品项之一。台湾加入WTO时
设定了21项关税保护农产品，猪腹胁肉（即俗称的五花肉）和猪杂碎就占了2项，但面对
美国多次要求以进口莱克多巴胺猪肉，作为双边贸易协定（Bilateral Trade
Agreement, BTA）的谈判入场券，台湾仍无法抵挡。
台美肉品谈判属国安层级
“台湾对于使用莱克多巴胺的美猪禁令，多年来是美国贸易代表署关切名单（ list of
concerns）之首，”美国猪肉生产者委员会（National Pork Producers Council, NPPC
）接受《报导者》采访时，感谢台湾解除非关税壁垒，同时感激美国贸易代表署（U.S.
Trade Representative, USTR）与美国农业部“去除世界各国对于美猪出口的障碍”。
NPPC全球政府事务副总裁及顾问尼克・乔丹诺（Nick Giordano）则提到，根据猪农与产
业专家得到的广泛回馈，莱克多巴胺多年来在美国养猪业的使用比例已经很低，并没有任
何人因吃了这类肉品而生病，但他表示：“没有人知道（美猪使用莱克多巴胺比例）确切
答案，因为资料专属各公司所有权。”不过，美方认为，欧盟预防性（禁止莱克多巴胺养
猪）的手段无疑会垫高猪肉成本和价格，而“台湾做了正确的选择”。
“台湾猪肉有新鲜优势，不用怕美猪挑战！”台湾政府第一时间对全民喊话，虽然是为了
安抚民心，但光靠爱台湾的信心，是否便足以抵挡莱剂美猪进口后安全把关、产业发展的
保障？更急迫的是，在台美谈判桌上，台湾可以用什么策略由猪肉开放换得其他贸易补弥
？与台湾饮食习惯和处境相似的日、韩，虽然也被迫开放进口莱剂的美猪牛，当年却不是
无条件投降；欧盟为保护不受莱剂影响的肉品巿场，也拿出了其他的选项交换。
开不开放进口肉品使用莱剂，除国家内部的社会沟通程序，国际谈判也应设定策略和目标
。2012年台湾开放含莱剂的美牛进口时，当时的行政院院长陈冲强调要牛猪分离，拒绝含
莱剂猪肉，不惜以自己的官位做保证。事隔多年，陈冲接受《报导者》访问时透露，“当
时我虽是行政院长，但那时（谈判）已经到国安层级。”
韩国技巧：把舆论反对声量当谈判后盾
莱克多巴胺、美猪、台美贸易、AP Photo、达志影像
2008年，韩国在开放莱克多巴胺美牛议题上爆发激烈街头抗争运动。（摄影／AP Photo／
Ahn Young-joon／达志影像）
人手一支蜡烛、不分男女老少，2008年韩国首尔市清溪川广场上，百万名韩国民众齐聚，
愤怒喊出“拒绝FTA”、“不要美国牛肉”。抗议政府降低美牛关税、开放30月龄以上的
美牛进口，增加人民健康风险，冲击国内牛肉市场。
当年，韩国总统李明博，在韩美自由贸易协定（FTA）谈判时，预计大幅放宽美牛进口条
件，引发百万人上街抗议，迫使李明博亲自道歉，并改变谈判策略：由韩国的肉品进口商
和美国进口商达成企业间的“过渡性方案”，承诺在韩国民众恢复信心前，不进口30月龄
以上的美牛；美国政府也释出善意，保证只有获得“农业部品质系统”（QSA）认证的农
场，才能出口牛肉到韩国。
“韩国的教授告诉我，当时他们的政府谈判代表，是拿着百万人民抗议的照片到谈判桌，
跟美国人说：‘不是我们不开放，是民众不让我们开放。’”台湾大学农业经济学系教授
罗竹平向我们述说这段往事，口气带着一点敬佩。研究国际贸易多年，他观察，国内的反
弹声浪愈大，愈能减轻谈判官员的压力，“但这次放宽含莱克多巴胺的美猪进口，台湾政
府却像是帮着美国人说服民众。”
在蔡英文宣布放宽美猪进口后，行政院随即召开记者会，拿出早已准备好的图卡，强调莱
剂没有健康疑虑，民众可以放心吃，紧接着农委会主委陈吉仲和卫福部部长陈时中也马不
停蹄上广播、开记者会，宣传莱剂风险极低。相较于2007年台湾传出要开放莱剂美猪，引
发猪农丢猪粪、臭鸡蛋，这次政府的舆论战可说是准备周全，铺天盖地。
然而罗竹平以韩国经验为例，认为这次台湾开放得太仓促，政府一面倒地宣传，而且太快
就表明要全猪开放，反而降低了自己的谈判筹码。他表示，由于国情不同，各国在谈判时
，可以按照国人饮食习惯，谈判哪些部位可以进口、数量、关税等等，例如内脏在美国没
人要吃，可以很低价卖到台湾，对产业一定会造成冲击，就该思考是否开放。
“现在我们谈判好像次一等，”罗竹平认为，虽然台湾因为和中国关系陷入僵局，贸易受
阻，需要找别的市场，但是寻求连任的美国总统川普（Donald Trump）压力也很大，11月
3日美国大选，川普民调至今落后，一定会需要端出政策讨好民众，应该趁此争取多一点
谈判筹码，即便要开放，也不用一次全开，例如争取特殊部位有关税保护、分几年降低关
税等等，“不用那么委屈。”
日本底线：以差额关税保护本土猪，不在价格战中牺牲
2015年，时任东海大学社会学系博士候选人黄靖岚、台中科技大学国际贸易与经营系副教
授郭永兴合撰〈日本对美贸易战略与农业政策调整：以猪肉产业为例〉，文中特别指出，
日本在2004年，虽然同样因贸易利益而开放含莱克多巴胺的美猪，但日本并没有全面弃守
，做了非常多的产业调整，日本猪肉自给率仍维持在开放前的50%～55%，最重要的关键在
于关税保护、产品差异化、产销履历制度。
其中最关键的当属关税保护措施。日本1971年起就开始对外国输入的猪肉采取“差额关税
”，政府订定了标准的进口价格，随着进口价格高低，征收与标准进口价格中间差额关税
，因此进口猪肉价格愈便宜，被征收的关税愈高。2004年含瘦肉精的美猪进口至日本时，
因为差额关税制使得价格竞争力成长有限。郭永兴指出，在2015年日本进入跨太平洋伙伴
协定（TPP）谈判前，最低价猪肉的关税，一公斤64.53日圆以下猪肉，进口（差额）关税
高达482日圆。
即便这样的差额关税屡屡引起猪肉输出国美国、澳洲等不满，在日本国内也引发了过度保
护、弱化产业竞争力的讨论，但日本政府仍相当坚持，就连2015年日本在TPP谈判时，也
来回讨论了至少3年，最终便宜进口猪肉的关税仍维持在10%以上，也就是一公斤500日圆
以下最便宜猪肉，关税为50日圆，与台湾目前12.5%的猪肉进口关税相去不远。
欧盟策略：逐年提高不用药美牛的免关税配额，挡下莱剂美牛进口
至于始终否决美国莱剂牛猪进口的欧盟，则是在谈判中动用了不同的手段来补偿美国。根
据经济部说明，欧盟的具体做法是同意给予美国一年2万吨不施用荷尔蒙及任何生长促进
剂的牛肉免进口关税；2019年8月，更达成新协议，欧盟愿意提高进口配额，且在未来7年
内配额将逐渐增加至每年3.5万吨。
美国牛猪肉贸易谈判，韩、日、欧盟怎么做？
韩国：开放瘦肉精猪牛
谈判筹码
★把百万民众上街抗议的国内压力带上韩美谈判桌。
★承诺美方，15年内，将美牛关税由当时40％，到2026年降为0关税。
获得成果
不进口30月龄以上的美牛，美国保证只有获得“农业部品质系统”（QSA）认证的农场，
才能出口牛肉到韩国。
日本：开放瘦肉精猪牛
谈判筹码
★用汽车工业保护农业：为维持进口猪肉差额关税，拉近与本土猪价差，以25年后汽车才
能0关税出口到美国为交换条件。
获得成果
2015年拍板，一公斤500日圆以下最便宜猪肉的关税为50日圆，便宜猪肉的关税维持在10%
以上。
欧盟：挡下瘦肉精猪牛
谈判筹码
★以提供美国每年2万吨不施用荷尔蒙及任何生长促进剂牛肉免进口关税，换取禁止进口
瘦肉精肉品。
★2019年8月再提高进口配额，未来7年内配额渐增至每年3.5万吨。
获得成果
欧盟不进口任何含瘦肉精肉品。
对于开放含有莱剂的猪肉，养猪青年联盟理事长张佑诚认为，就科学证据来看很难抵挡开
放，要关心的是接下来政府在贸易谈判上的作为。
但一直主张“牛猪分离政策”的陈冲则认为，台湾吃猪内脏，且食用量大，开放真的会有
健康问题，“国际要求不论开放与否一定要有科学证据，国人消费习惯（猪肉内脏食用量
多于欧美）也是科学的一部分。”
陈冲指出，当初不开放莱剂美猪另一个重要考量，是难以掌控流向，“吃美牛的人多半有
消费者意识，是主动选择，但美猪容易流入二次加工品，消费者看不到、吃不出来。”
台湾挑战1：盘点可成为保护伞的交换项目，保护弱势农业
张佑诚指出，美国的农产平均关税只有5.4%，台湾对美出超太多，若要谈BTA，很有可能
会被要求开放更多市场，降低关税，甚至最终0关税，“这样美猪利润可能（每公斤）就
多了10、20元。”现在进口美猪价格一公斤高达78元是因为有关税保护，若关税降低，美
猪势必冲击国内市场，政府除了在谈判上要有因应之道，同时也要想办法去消化国内猪肉
，例如拟定外销策略。
台湾已经在2005年取消进口猪肉的总额管制，全面开放自由进口，不过仍有类似关税配额
保护制度的“农产品特别防卫措施”（Special Safeguard, SSG），也就是在进口达到一
定的数量门槛后，可以对门槛外的猪肉提高关税。目前台湾有SSG措施的猪肉产品包括猪
腹胁肉、猪杂碎，在SSG门槛内进口的猪腹胁肉关税为12.5%，超过门槛可以再加征16.7%
；猪杂碎门槛内则是15%关税，门槛外加征20%。
郭永兴认为，思考台美BTA和猪肉进口，要从国际架构来看，现在美中贸易战，台湾想趁
此机会外销高科技产品到美国，但美国对台湾已有严重的贸易逆差，也就是台湾卖东西到
美国的金额，多于美国输出产品到台湾，“台湾不多进口美国的东西，以后你要怎么卖东
西到美国？”因此台湾很难有立场要求提高猪肉关税保护产业，甚至现行的关税可以维持
多久也不知道。
“必须思考要怎样平衡贸易逆差，”郭永兴认为，要避免猪肉或其他弱势产业受到冲击，
台湾须盘点哪些项目可成为保护伞，例如本土没有自产的资源石油、天然气，就可增加对
美采购，而养猪户饲料多半来自美国玉米，若评估减少美国玉米关税对税收冲击可在接受
范围，谈判时便可考虑调降，如此也能降低养猪户生产成本。
台湾挑战2：标示原产地，做出差异化
莱克多巴胺、美猪、台美贸易、REUTERS、达志影像
产品差异化、建立良好产销履历制度，也是保护本土猪肉的方式。图为桃园某养猪场，猪
只在适温环境下生长，饮用纯净水源，并且会听音乐，肉价是一般市场行情的两倍。（摄
影／REUTERS／Nir Elias／达志影像）
在WTO或其他双边、多边的自由贸易协定中，直接补贴产品价差、关税壁垒，都被视为有
违自由贸易精神，是必须消除的贸易障碍，“原产地标示”成为许多国家会采用的手段。
所谓的原产地规定，是自由贸易协定中较具保护色彩的规定，其认定方式由双方依据产业
状况进行协商。由于原产地规定可以依据产品特性，而以完全取得、重要制程、税则号列
转换（CTC）、或是附加价值比例给予原产地认定，而个别产业特性可能差异极大，亦可
由双方协商另订新规定，日本便是其中佼佼者。
日本一向强调爱用国货，也建立起完善机制，让消费者可以明确辨识出何谓国货。首先是
瘦肉精“一国两制”政策，日本在2004年开放含莱剂的美猪，但要求国内不得使用瘦肉精
，对瘦肉精有食安疑虑的消费者可选择国产猪肉，借此达成产品差异化。若瘦肉精业者要
求开放，农林水产省就会以提出申请的日本猪肉业者未超过半数，无法进行废止现行规定
的审议，技巧性驳回瘦肉精业者的诉求。
郭永兴表示，台湾目前的策略和日本很像，都是采取一国两制做法，“这是好的方向。”
但由于进口猪肉价格势必比台湾便宜，可能抢走较低价的加工市场，因此必须建立起本土
猪肉的识别度。
留学日本的郭永兴分享自身经验，低价的外食市场如300日圆（约等于新台币90元）的猪
排饭，大多是进口猪肉，餐厅都会明确标示，日本人也知道一分钱一分货，不期望低价能
吃到本土好猪。在日本超市则几乎只会看到两种猪肉，一种是很便宜的美国猪，一种是较
贵的本土猪肉，经济有余裕的民众多半选择本土猪，除了风味比进口猪肉好，重要的是日
本从小教育爱用国货，观念早已深植人心。
只靠爱国主义还不够，日本猪农也用自家品质说服国民掏出荷包，从饲料下功夫加以区隔
。郭永兴以闻名海外的鹿儿岛县 （Kagosima）黑豚为例，必须是日本种猪登录协会规定
的盘克夏（Berkshire）品种，在肥育后期需喂食60天以上的10～20%混合地瓜饲料，出货
时要附上证明书，标明生产者、生产单位、出货日期、编号，交给指定的店面贩售。
与此同时，日本推动产销履历制度，避免进口肉混充高价本土猪。日本曾在2002年发生澳
洲牛肉假冒本国的丑闻，农林水产省各在2003、2004年编列25亿日圆与18.7亿日圆经费，
透过地方政府补助农业协同组合（Japan Agricultural Cooperatives, JA）或相关团体
，建立生产追溯制度。JA等团体也设立“生产流程管理与记录运动”的推广组织，设置“
全农安心系统”，一开始适用于牛肉，其他农产品也陆续于2004年底适用。
经济部国际贸易局指出，在台湾开放市场的同时，可以注意有利于我国的“原产地规定”
以及强调我方希望与美方建立经济合作关系，同时藉著双边交流，促进我国经济贸易体制
与国际接轨，以减少不必要的贸易障碍。
台湾挑战3：建立外销的规格数据，拟定台湾猪打国际赛的策略及发展方针
不论是韩国抗议美牛运动，抑或日本的产销履历策略，制定配套措施时都是倚赖著坚实的
产业调查。郭永兴指出，当时日本农林水产省调查，进口猪肉与国产猪肉品质相近，且价
格是国产猪肉4成的情况下，推测品牌猪肉以外的国产猪（约占日本国内生产的7成）会被
进口猪肉所取代，而品牌猪肉也会受到廉价进口猪肉价格的影响而下跌；在此情况下，一
旦加入TPP将减少4,600亿日圆的产额。日本政府深知低价市场恐被进口肉取代，因此设定
了强化品牌、生产高价值猪肉等目标，同时透过技术开发降低生产成本。
台湾2016年曾评估过，开放莱剂美猪进口将冲击我国养猪产业达143亿元。但过了4年，农
委会却未针对此次开放拿出产业评估数据，仅表示时空背景不同，冲击不若2016年评估的
大，而且今年正式脱离口蹄疫疫区后，有望外销增加产值。
然而罗竹平提醒，台湾虽不用瘦肉精，可是进口美国含莱剂猪肉后，加工外销可能受到影
响，“其他国家会怀疑你有没有用莱剂美猪混合在加工品里出口。”他表示，台湾未来若
要出口到禁止瘦肉精的国家，可能得出示不含瘦肉精证明，且要建立完整的产销履历制度
，说服其他国家相信台湾的管制措施，此举可能垫高外销成本。
张佑诚也认为，台湾低价猪肉市场被取代后，势必要想办法去消化国内的猪，政府要赶快
建立外销的规格数据，分析其他国家的市场需求规格，“有标准出来，有利可图，业者会
自己去符合标准。”
放宽莱剂美猪进口，只是国际贸易布局下的一环，台湾猪肉的竞争力恐怕不若政府喊得那
么乐观，罗竹平语重心长地说，中国是全球猪肉第一大进口国，但他们禁止进口瘦肉精猪
肉，而且和台湾关系不好，台湾要出口中国难度很高；第二大市场是日本，但日本已加入
“跨太平洋伙伴全面进展协定”（CPTPP），其他会员国可以用更优惠的关税向日本进口
猪肉，台湾没有加入，价格比不上别人，外销也不乐观。
陈冲也认为，虽然现在的环境已经跟2012年不同，但要放弃一个很坚持的东西时，应该要
把能换到什么讲清楚、清单列出来，毕竟开放莱剂美猪比美牛有更多concern（考量）在
里面
偶搞台独 你吃毒猪?
https://www.twreporter.org/a/american-ractopamine-pork-beef-import-dispute-bta
报导者