美猪牛强行叩关，瘦肉精安全吗？你该知道的10大争议
https://www.twreporter.org/a/american-ractopamine-pork-beef-import-dispute
文字 孔德廉 林慧贞
总统蔡英文8月28日无预警召开记者会，宣布明（2021）年1月起开放含瘦肉精“莱克多巴
胺”（Ractopamine）的美猪，以及30个月龄以上的美牛，但农委会草案预告期仅7天，招
致外界批评是突袭式开放。
瘦肉精争议已讨论13年始终未解，早在2007年，美国就曾施压要求开放含瘦肉精的美猪，
由于台湾猪肉食用量大，引发民间强大反弹而搁置，长期受迫于美国强行叩关的压力，执
政的国、民两党都想全面开放含瘦肉精美猪牛，但始终不敢宣布，随着近年台美关系加温
，此次开放已箭在弦上。
食安上风险未明的莱克多巴胺，欧盟至今仍维持禁令，到底瘦肉精对人体有没有危害？台
湾市场规模小，美国不断要求开放的真正目的是什么？对台湾畜牧产业又会有什么影响？
《报导者》整理出10大争议，解析全面开放美猪牛的影响。
争议1：台湾其实早已开放美国牛、猪，这次新开放了什么？
台湾2012年就已开放进口含瘦肉精的美国30月龄以下牛肉，此次开放的是含有莱克多巴胺
的美猪，以及饲养30个月以上的美牛，也是历来台湾和美国政府贸易攻防的重点。
莱克多巴胺（Ractopamine）是乙型受体素一种，台湾俗称“瘦肉精”，属于类交感神经
兴奋剂，本来研发用于治疗人类气喘疾病，但未通过临床试验。后来药厂发现添加在畜禽
的饲料中可以增加猪只瘦肉5公斤，减少饲料18.5公斤，甚至还可提前4天宰杀卖到市场，
降低成本。除了莱克多巴胺，其余代谢较慢、毒性较强的瘦肉精包括沙丁胺醇（
Salbutamol）、克伦特罗（Clenbuterol）等，则未允许开放进口。
开放含有莱克多巴胺美猪进口的争议已10几年。美国早在2007年、当时民进党籍总统陈水
扁任期的最后一年，就要求台湾开放，农委会和卫生署（现改制为卫生福利部）一度预告
将开放进口，但遭到猪农激烈抗议，到卫生署丢臭鸡蛋、猪粪，政府迫于民意撤回修正草
案。2012年，时任总统马英九主政下的国民党政府端出“牛猪分离”政策，允许含莱克多
巴胺美牛进口，猪肉则始终维持莱克多巴胺禁令。美国仍不断施压，直到上月28日，总统
蔡英文才宣告将开放含莱克多巴胺的美猪。
至于美牛部分，因美国从2003年被世界动物卫生组织（World Organisation for Animal
Health，OIE）列入狂牛症疫区国家，出口牛肉受到限制。根据OIE狂牛症人工感染实验，
30月龄以上牛只风险较高，因此，台湾2010年开放首波美牛进口，只针对30月龄以下、不
含瘦肉精的牛，且去排除牛骨等6个高风险部位。
但卫福部食药署最新公布2018年的“美国进口牛肉相关产品健康风险评估报告”指出，每
天食用牛肉、10亿人才有1人罹病，且美国被OIE评定为狂牛症“风险可忽略”（
Negligible BSE risk）等级，因此才在这波开放中，加入30月龄以上美牛进口。
争议2：食用含瘦肉精的肉品到底安不安全？真正隐忧在哪里？
人体摄食过量的莱克多巴胺会造成心悸、呕吐、头晕、血压升高，而且莱克多巴胺即便加
热后也不易被破坏，专门负责协调并建立食品安全国际标准的“联合国国际食品法典委员
会”（Codex Alimentarius Commission，CODEX）在2012年制订了莱克多巴胺的残留标准
，牛猪肌肉、脂肪残留量是10ppb（parts per billion，10亿分之1浓度），肝40ppb、肾
90ppb，其余部位则未定标准，同年7月，经联合国各会员国表决，持正面态度的美国与持
反对意见的欧盟各国展开交锋，最终结果69比67票，仅2票之差通过残留标准。
欧盟质疑CODEX的评估报告并未针对孩童、老人、心血管疾病患者特别评估风险，且报告
中6名受试者太少，迄今也仅有此份人体试验报告，更只有评估短期急性毒，没有长期影
响的科学数据，直到今日欧盟尚未开放使用瘦肉精，各国也对莱克多巴胺安全性抱持不同
看法。
台湾在2012年曾做过风险评估报告，去（2019）年委由成大做了“食用肉品暴露莱克多巴
胺之健康风险评估”，2018年也做了“美国进口牛肉相关产品健康风险评估报告”，但这
份报告却在8月31日才公开，也就是总统蔡英文宣布开放后的第三天。
成大最新的调查报告和之前大致相同，都是以2012年制订出来的“人体每日容许量”（
Acceptable Daily Intake, ADI）1微克／公斤体重／天为标准，换句话说，一位60公斤
的成人，每天莱克多巴胺摄取安全量为60微克。再对照目前CODEX订定的残留量标准，一
般民众每天要吃33片200公克的排骨或者1.5公斤猪肝或0.67公斤猪肾，连续吃5到10年才
会超标。
不过因台湾习俗，坐月子的女性常大量食用猪内脏，属于高风险族群，报告指出，若坐月
子期间每日摄取超过一副肾脏及一副肝脏，则可能会超过可接受安全量，建议坐月子女性
减少食用动物内脏，以保障饮食安全。
曾参与2012年卫福部风险评估的台大兽医专业学院院长周晋澄认为，国人比外国嗜吃内脏
，应该针对国人饮食习惯，以及心血管疾病患者等高风险族群，特别评估风险，而不是用
一般民众整体平均值来宣称要吃下多少量才可能超标，心血管疾病患者可能比一般民众风
险更高，但成大最新的报告却未针对高风险族群评估做说明。
争议3：瘦肉精肉品开放进口、本土却禁用，“一国两制”有没有问题？
针对含瘦肉精美猪、30月龄以上美牛开放进口，农委会在8月28日预告修正《动物用药品
管理法》第五条第一款，为即将进口的美国牛猪肉订定莱克多巴胺的容许量；至于国内畜
牧业则维持禁用，形成台湾肉品莱克多巴胺使用的“一国两制”。农委会强调，此举是为
了区隔进口与自产猪肉的保护措施，鼓励民众对国内畜牧业有信心，可以尽量消费自产猪
肉。
然而，“一国两制”依旧有风险存在。阳明大学食品安全及健康风险评估研究所长杨登杰
就指出，最大的疑虑在于“混淆”，肉品加工就是一个漏洞。像香肠、贡丸或肉松等加工
食品，若业者为了成本考量使用含莱剂的美猪，光从味道，民众根本难以区别。
目前包含美国、加拿大、澳洲、新西兰等26个国家（地区），开放使用莱克多巴胺成为动
物饲料的添加剂；在国际贸易压力下，亚洲国家如越南，以及饮食习惯与台湾相近的日本
、韩国，近几年也陆续开放含有莱克多巴胺的猪肉进口，而在亚洲国家中，开放进口肉品
使用莱克多巴胺、国内肉品则禁用的双轨制国家，除了台湾以外，还有日本。
争议4：台湾肉品市场小，为什么美国一直希望台湾开放？
根据美国肉类出口协会统计，去年（2019）美国出口约267万公吨猪肉，前3名分别是墨西
哥70万公吨、中国（含香港）66万公吨与日本36万公吨，相较之下，美国出口台湾仅1万
多公吨猪肉（不含莱克多巴胺）。
虽然台湾市场小，但美国迫使台湾开放美国牛猪的压力一直没减小，2009年时任美国在台
协会台北办事处长司徒文（William A. Stanton）即多次在公开场合砲轰台湾限制政策，
他点出这是“贸易问题”并非“食安问题”，甚至在卸任时的演说上还说美牛问题像是“
漫长又黑暗的隧道”并引述美国国会议员的说法，认为这是造成贸易咨商的政治障碍。
这两年台美双方关系加温，美国会通过一系列友台法案，对台释出善意，但在贸易协定的
尝试上，双方始终没有太多进展，美国牛猪的禁止进口更被视为明显的贸易障碍。美国贸
易代表署（Office of the United States Trade Representative ，USTR）发布的《
2020年各国贸易障碍评估报告》当中，就清楚指出是一个不合理的“非关税障碍”，而台
湾的做法既不符合国际标准，也未遵守美台双边协定。
美国牛猪不断向台湾叩关，对政府形成庞大压力。这可反映在美方对于台湾近期的政策决
定所表现的大力肯定上，包含国务卿蓬佩奥（Mike Pompeo）和国务院发言人欧塔加斯（
Morgan Ortagus）都直言开放美国牛猪，是为美台双边进一步经贸合作打开大门。
农委会副主委黄金城则坦言，台湾市场对美国而言非常小，开放了莱克多巴胺猪肉，美猪
进口量也不一定会增加，美国重点在于维持贸易公平性，借此争取更多谈判筹码，要求其
他尚未开放的国家。
争议5：开放含瘦肉精猪肉、30月龄以上美牛，会不会冲击台湾市场？
根据农委会资料，去年台湾牛肉市场中，本土牛只占5.3%，最大宗为美国牛，占46.6％，
其次为澳洲20.71%、新西兰13.05％。评估明年1月起开放30月龄以上美牛进口对台湾巿场
生态改变不大。
猪肉市场就不同了，目前90％来自本土，进口不到10%，分别为加拿大4.1%、西班牙1.5%
、美猪（不含莱克多巴胺）1.2%，其中西班牙主打高档伊比利猪，采购者多为高档火锅、
烧烤店，和台湾猪市场区隔较明显。
开放含莱剂猪肉进口，对低阶市场如加工品冲击较大，农委会副主委黄金城表示，进口猪
肉是冷冻的，解冻后会出水，台湾消费者不愿采购，因此多半用在加工肉类，例如火腿、
香肠、肉松，市面上低价的自助餐肉品、炸猪排等调味较重的猪肉，也可能是用进口猪。
目前台湾国产猪肉一公斤是100~110元，加拿大猪肉含税每公斤是新台币61.3元，含莱克
多巴胺的美猪则是每公斤新台币78元。黄金城解释，即便美国猪肉使用了莱剂后价格也不
会差太多，因为美国本身并没有特别区分猪肉有无使用，因此即便开放含莱克多巴胺的美
猪，业者也没有理由就此大量进口。
但中华民国养猪协会则评估，莱克多巴胺可降低猪肉成本，担心开放进口会冲击国内加工
市场，要求必须严格稽查流向、标示清楚。阳明大学食品安全及健康风险评估研究所长杨
登杰建议，除了所有肉品与加工品强制标示产地外，业者可以提出瘦肉精的检验报告来取
信于消费者。
争议6：明年开放含瘦肉精的肉品后，我们要怎么辨别肉品来源？
卫福部在蔡英文宣布新政策后，政府动作频频，28日当天紧急预告《散装食品标示草案》
，8月31日再预告《包装食品之猪肉及猪可食部位原料之原产地标示规定草案》及《直接
供应饮食场所供应食品之猪肉及猪可食部位原料之原产地标示规定草案》，要求所有猪肉
都要标示产地来源，认定标准为屠宰国，但不会标示是否含瘦肉精。新制预计明（2021）
年元旦上路，预告期仅有7天。标示范围除了超市架上的肉品，传统市场猪肉、小吃摊、
加工品贡丸、水饺等等也必须标示。
农委会指出，台湾85%猪肉都经过拍卖市场，可以追溯到屠宰场，屠宰后的猪肉则属于卫
福部管辖，这3个月内会建立起其余15%猪肉的流向，也会和卫福部合作标示末端来源，包
括摊商、餐厅等都要留存单据以供稽查上游肉商。黄金城另表示，初步计画开发App，让
民众可在店家内扫描猪肉流向来源。卫福部长陈时中也表示，已请食药署拟定查验计画，
标示不实可罚4~400万元。
然而根据《进口货物原产地认定标准》中第7条规定，货物加工或制造完成重要制程或附
加价值率超过35％，可以其加工地（国）为原产地（国）之标示，无须另行标示各食品原
料（成分）之原产地（国）。也就是说，若厂商进口肉品，在台湾进行主要加工，就可以
标示为台湾猪肉，成为来源标示的漏洞。主妇联盟环境保护基金会也质疑，标示需要大量
人力把关，但各地方政府人力、设备与经费根本不够。
争议7：“不用药”的台湾猪，有出口竞争力吗？
台湾在1997年成为口蹄疫疫区之前是猪肉出口大国，曾占全球第2位，主要市场是日本，
一年可赚进16亿美金外汇。然而成为口蹄疫疫区后，非疫区国家禁止台湾输入生鲜猪肉，
对日外销产值一夕归零，仅余少量加工肉品出口，直到22年后，2019年7月1日拔针满一年
，今（2020）年6月16日终于被OIE认定为口蹄疫不打疫苗非疫区，才重新拿到外销其他非
疫区国家的入场券。
虽然今年陆续有新加坡、港澳来购买猪肉，但台湾猪肉外销链中断20多年，其他国家早在
育种、饲养、后端冷链和贸易布局有长足进展，例如台湾一只母猪平均可生育上市的猪仅
15头，远低于全球猪只出口大国丹麦的22头、美国20头，猪只育成率台湾也仅有6～7成，
低于丹麦、美国的8成，而且台湾猪吃的饲料玉米，9成以上仰赖进口，加上地狭人稠，人
力成本高，每公斤猪只成本达65元，而加拿大进口台湾猪肉含税仅需61.3元。
此外，台湾猪仍有疫病问题，虽然台湾这两年守住了非洲猪瘟（African Swine Fever）
防线，但仍是传统猪瘟（Classical Swine Fever）疫区，所以不属于传统猪瘟疫区的国
家，可以拒绝台湾猪只进口。台湾猪只虽然外销到亚洲具有运送时间短、新鲜等优势，但
价格过高、疫病等问题，使得外销之路仍充满挑战。
争议8：政府宣称将投入百亿产业基金，真的能稳定本土养猪业？
蔡英文在宣布扩大开放美猪美牛同时，也宣示投入100亿作为产业基金，这些基金将用在
六大用途。但这100亿基金的预算来源为何，行政院和农委会还没有明确说明，推动产业
升级的具体措施和时程表、补助方案也尚未公开，农委会主委陈吉仲本周频频到各乡镇召
开座谈，最快下周才会公布100亿用途。
不过，由年轻猪农组成的“台湾养猪青年联盟”近年不断呼吁，与其保障猪只价格，重要
的是区隔台湾猪只品质，建立屠体评级制度，仿照国外，按照猪肉品质分级评定价格，如
此才能提升台湾猪肉竞争力，现行的活体拍卖制度无法反应品质，但是此波100亿基金并
未纳入屠体评级制度。
争议9：涉及重大产业及食安政策，为何开放预告期才7天？
蔡英文8月28日下午在总统府宣布扩大开放美猪美牛，农委会也在当天立即预告草案修正
，然而预告时间仅有7天，相较于一般法案或行政命令预告基本起跳时间30天，7天被外界
抨击是突袭、没有诚意沟通。
此次扩大开放牛猪进口属于“行政命令”，不须经立法院审查，不过根据《行政程序法》
及相关函释，行政命令应至少公告周知60日，目的便是收集民意，有必要时修正。
事实上农委会也在预告后第5天收到许多民众抗议，指称8月28日的预告只说明莱克多巴胺
可以使用在牛和猪只，似乎暗指国内也开放使用莱克多巴胺（乙型受体素），因此农委会
9月1日特别开记者会表示，正式公告时会修正用词，乙型受体素为禁止国内制造、调剂、
输入、输出贩卖或陈列之药品， 牛及猪只于国外使用莱克多巴胺，不在规范之列。”此
案例正显示预告期有收集民意的效用。
虽然《行政程序法》和相关函释也指出，若有特殊情况或急迫性，可以减少草案公告时间
，但必须要列出理由，然而此次农委会并未公告理由，而是否属于特殊情况或有急迫性也
引发外界批评。
争议10：管制瘦肉精，地方政府自订“零检出”标准可行吗？
目前已知有台中市、彰化县、云林县，要求肉品不得检出瘦肉精，法源多为地方政府食品
相关的自治条例。台北市也禁止贩售含瘦肉精肉品，其余许多县市则限制学童营养午餐、
老人共餐不得采用含瘦肉精肉品。台中市、云林县都表示，即便中央开放莱克多巴胺猪肉
，也会坚持零检出或不得检出的策略。
但科学上并没有“零检出”的概念，只有残留量微小到超过机器极限，使机器检验不出，
称为“未检出”，因此要执行未检出策略时，地方政府也须有一定财力添购设备。
按照《地方制度法》，虽然各县市政府有自治权限，但若是有“全国一致”特征的事务，
仍以中央法令为准。部分地方政府坚持未检出，或者限制不得采用含瘦肉精猪肉，是否牴
触中央法规，卫福部部长陈时中表示仍在研议中。