1.媒体来源:
THE REPORTER
2.记者署名:
文字／孔德廉
摄影／杨子磊、 陈晓威 、苏威铭
共同采访／李雪莉、杨智强
3.完整新闻标题:
有绩效、没成效？缉毒政策为何变成刑警和施用者的梦魇
4.完整新闻内文:
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2020年6月15日，台湾的刑事警察在记者会上展示破获的毒品。（摄影／REUTERS／Ann Wang
／达志影像）
反毒之于警察，向来是重中之重。然而在2018年警政署所颁布的“精进缉毒成效工作计画”
中，反毒有了新方向，“溯源断根”成为首要目标。新的政策一举拉高了既往的反毒层级，
新的工作计画也成了员警口中的缉毒圣经。这样的做法立意良善，但在一层又一层的绩效要
求下，最终却沦为对数字的追求，甚至落入违法办案的恶性循环里。这让员警因此自嘲：“
警察一直有绩效，但是没成效。”
当政策要求“向上溯源”，找出贩毒集团，但真实情况却是基层刑警人力不足、警界不鼓励
合作文化，以及重量不重质。在庞大的绩效压力下，现行缉毒手段究竟如何怪招齐出，沦于
数字游戏？又为何让查缉者与施用者双双落入一场“绩效”的梦魇里？
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颁奖典礼上，侦查佐小石（化名）从警政署长手中接过一袋高山茶和一面奖牌；两人握手，
然后一同对着镜头灿笑。他手中红色包装的高山茶，又称为“破案茶”，是来自警界高层对
于破案的直接肯定；奖牌则是刑警在缉毒上获得的至高荣耀，金色的底座上刻有红色的4个
大字：“缉毒楷模”。
这些鼓励，源自于小石在一次缉毒行动中，突破层层毒贩，向上揪出第五层药头，一举掀翻
贩毒集团，在“溯源”上立了大功。
从溯源断根到数字游戏，缉毒“圣经”变调
“溯源断根”成为原则，是2017年以来缉毒政策的重点。那更是一个由上而下、自总统府到
行政院都直接唱名的重要目标。
蔡英文首届总统任期里，就在国庆演说时强调：
“人民所关心的毒品问题，是政府施政最重要事项。我们会用整个国家的力量，全力来推动
反毒。同时，我们也展开跨国合作，从源头共同来打击区域内生产、贩毒的集团，将毒品阻
绝在境外。”
为实践从源头反毒的目标，2017年行政院即核定“新世代反毒策略行动纲领”（简称新世代
反毒策略），规划投入新台币100亿元，整合政府与民间资源，调整过去偏重“量”的查缉
，改以“人”为中心来追缉毒品源头，预计在4年里彻底打击制毒、运毒、贩毒等犯罪结构
。
对应新世代反毒策略，警政署于是在2018年颁布了“警察机关精进缉毒成效工作计画”。在
这本厚达数公分的计画书里，写明了警方查缉毒品时所追求的重点项目，包括：“查缉少年
药头”、“溯源追查供毒药头”、“查缉跨境走私及制毒工厂”、“走访涉毒热点场所”与
“特殊加分”。简单来说，该项计画是缉毒的最高指导原则，确立了警方以溯源为主的办案
方向。
抓药头、查源头，因此成了小石和7,000多名刑警缉毒工作的重点。在小石看来，这本计画
不啻是警察缉毒的“圣经”；几乎每周开会，长官都会拿着这本计画朝着整个部门喊话：“
现在查缉重点摆在药头仔，要尽量向上溯源，愈多层愈好。”
但，溯源断根，光靠努力远远不足，对基层刑警来说，更需要运气。
破获贩毒集团“难”在哪？
而警方的缉毒在过去数十年来，一直是以查缉底层施用者与中小盘的药头为主。
警政署数据显示，2018年违反《毒品危害防制条例》（简称《毒防条例》）的人数中，制造
、贩卖、运输犯罪人数为9,565人，仅占整体的16％；相较于此，因施用与持有毒品而被逮
捕的人数为48,221，占比高达81％。这凸显了整体毒品犯罪中，多半还是以施用者和小盘为
主，他们仍是警方主要的查缉对象。
但政策的转变，使得缉毒目标转为破获制毒工厂、境外大型走私等贩毒集团，对基层刑警而
言，这反而成为现实里一道难解的谜题。
“现在规定多办溯源，你绩效就会很亮眼，但那根本是难上加难。3人一团还算勉强办得到
，3人以上根本不用说（注）。你是要药头，通通一起搭车出去卖药吗？卖个药还要公司制
度化，谁是董事长、经理、主管、员工吗？根本有病，”小石直言，基层对上头订下的火热
目标，有诸多不满。
抽象的“圣经”在层层转译后，移转到基层刑警身上的，是一场追逐分数的缉毒绩效游戏。
缉毒绩效游戏，刑警怎么被“打分数”？
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现行绩效制度促使基层刑警想尽办法让帐面好看，而达成绩效最有效率的手法，往往是“洗
”毒品人口，但“洗”出的总是毒品链里的下层；这群人被抓了又关，关完又被抓，不断进
出司法体系。图为新店戒治所内的受刑人。（摄影／杨子磊）
这个数字，就是“刑案积分”，是评量警察侦办刑事案件最重要的标准。
每个刑事案件，不论是杀人、强盗、偷窃、毒品，都有一个对应的“案件分数”，依据所办
案件的总数，基层会累积出一个总和的积分，这就是每个刑警的成绩单。
以2019年新竹市为例：抓到一个施用第三级、四级毒品的案件，刑警可以获得2分；查获施
用和持有第一级毒品的案件可以获得5分，而查获制造、运输、贩卖第一级毒品的案件则可
获得20分。
此外，由于警政署还会不定期举行缉毒专案，加强查缉力道。专案期间，为提高办案诱因，
刑警们可以获得额外加乘的分数及奖励。像是破获贩卖第一级毒品案件，分数就从20分变成
40分。
众多繁杂的分数计算，因此让数字成为匡定基层刑警最方便的手段。小石就指出：“像在暑
假青春专案期间，如果我们抓成年吸食毒品，基本上会被认为于事无补；但要是抓一个未成
年贩卖毒品，不只积分翻倍，长官也会对你竖起大拇指。”
原本要贯彻的毒品溯源目标，在案件积分的匡定下，反成了对缉毒案件分数、破案件数的要
求（注）。这不只影响了小石，更影响了全体警员员额10％、7,726名的刑事警察人员。
数字是尊严，也是束缚
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台北地检署检察官林达认为，单以绩效成绩去衡量缉毒，已经让数字成为刑警们的紧箍咒，
而且无法反映真实状况。（摄影／陈晓威）
警政署对于数字绩效的情有独钟，显示在他们对外向媒体展示的功绩：毒品查获件数创新高
、国内毒品查缉量7,000公斤创新高、查获毒品人数创新高。记者会上强调的是节节高升的
数字：人数、重量、查获件数如何打破前一年的纪录。
追求绩效，看在警职生涯10多年，从刑事侦查佐、小队长一路升等成为分局侦查队队长的水
哥（化名）眼里，无疑是在鼓励基层刑警追逐更高的分数。“那绩效就是刑警的尊严嘛！”
水哥直白表示，缉毒工作非常吃重，刑警们的得分数多寡会影响考绩、年终奖金甚至人事升
迁。
熟知警政机关的运作、在案件上也握有指挥督导权的检察官，更是将这种对于绩效分数的追
求定位为
“警察的紧箍咒”。
曾长期侦办毒品案件的台北地检署检察官林达，就观察到一个有趣的现象。“每半年警察会
被检讨一次绩效，所以各县市警察局都会给分局一个总分，再下面的警员就被这个绩效紧箍
咒绑着。很妙的是，几乎警政署可以先预测明年会犯多少罪。举例来说，如果一个分局整年
目标是1,200分，那做到1,200多分就不会再抓了，为什么？因为明年度同期标准才不会被增
加。所以这个积分完全不能呈现真实，”林达直言。
绩效逻辑如同一块巨石，压着基层刑警。对比到政策的精神与高度，警员为了绩效，往往想
尽办法让“帐面好看”。
当缉毒成为猎人与猎物的竞逐
其中，达成绩效最有效率的手法，不外乎“洗”毒品人口。
所谓的“洗”毒品人口，是指把最下游的施用者和中小盘药头洗出来。刑事局解释，由于吸
食一、二级毒品出监后会被列管2年，规定每3个月要到警局验尿一次，这些人被视为“毒品
列管人口”（注），法律名称叫“应受尿液采验人”，警察可透过手持小电脑查询这些人的
资讯。
积分不足时，这些毒品列管人口就成了“绩效提款机”。
用“验尿”洗出分数
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律师李菁琪指出，缉毒永远聚焦在底层，并罗织不合理的罪名去赚取绩效，并不合理。（摄
影／苏威铭）
经常承接毒品施用者官司的律师李菁琪表示，设置临检站、酒测站是警察最有机会强迫把人
带到警局的方式，“看到戴瓜皮安全帽的人、刺青的人、穿身上是名牌仿冒品logo、或骑车
脚很开的人，他们会说你身上有浓浓的大麻味、K味等等，警察会蒙混以‘你是验尿人口，
跟我去验尿’来要求，”她认为这种撒网捕鱼抓到的只是产业链里的小虾米。
想办法让这些人“强迫验尿”，洗出绩效。就连处理国内毒品犯罪的最高层级──警政署刑
事局毒缉中心──也时常听闻这样的手法。
毒缉中心股长吴思翰就有所体会。他指出，在一般状况里，警员若临检到摩托车骑士，若骑
士为被列管毒品人口，即便对方身上没有吸食器和毒品，也会被警员连哄带骗到警局验尿；
若当事人不配合，就会被带回去留置、调查身分。
“强迫验尿的案例真的非常常见，只是没有被发现，这当中最大的问题在于程序不合法。可
是对警员而言，这是一个有做到验尿和移送的案子，嘉奖已经记了，就有绩效了，”吴思翰
解释。
《报导者》也拿到一份新北市今年第一季“强化应受尿液采验人采验工作评分表”。里头除
了列出各分局的列管人数、应到验人数外，并以采验执行率来列出各单位之间的排名。其中
，评分表里甚至将“采验阳性率”的高低，列为标准之一，采验阳性率愈高，积分愈多、排
名愈好。
圈养用毒者成为“绩效提款机”
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警工会常务理事萧仁豪强调，洗底层的毒品人口，让缉毒这件事形同仓鼠跑滚轮，多半时间
都是徒劳无功。（摄影／陈晓威）
不只是在验尿技巧上取巧，还有基层为了绩效，违法陷入教唆、养案的恶性循环里。
本身就是一名刑警、也身兼台湾警察工作权益推动协会（简称警工会）常务理事的萧仁豪，
指出实务上屡见不鲜的争议犯罪侦查手段。他说，有的刑警会去“养”毒品社群，就是接近
施用者或毒贩，不论是探监、帮忙打点生活事务都有，但实际上是透过打入毒品列管人口社
群内，待需要绩效时，就透过里头的相互矛盾来制造业绩。
“对检警高层来说，就跟收割一样，他想抓（毒品社群）的时候再抓，缺绩效的时候再抓，
”萧仁豪说，尽管毒品案件的侦查并不容易，但这种做法营造出一个状况，有点像是警察把
这些列管人口都捏在手上，在他们之间创造出一个囚徒困境，只能在举报别人与被抓之间二
选一。
对于这种行径，萧仁豪直言，这会为警察带来诸多程序上的问题；像是上述状况就容易陷入
陷害教唆的情境里。此外，他也常听说有同行会在办案过程中把刑案奖金分给犯罪当事人。
在绩效压力下所衍生的这些做法，完全跳脱正当刑事侦查手段中合法的“钓鱼”技巧，也逾
越了警察的分际，自然容易产生风纪和职业伦理等问题。
“新世代反毒策略”所追求的溯源断根，反映到现实面上，是刑警用尽各种手段去“洗”毒
品人口，这充分体现了缉毒绩效化所形成的荒谬。
一来，“洗”出的总是毒品链里的下层，这群人被抓了又关、关完又被抓，不断进出司法体
系；二来，被绩效追着跑的刑警们，就算意识到制度的荒谬，也会被这套细琐的功绩制度给
束缚，无法看见溯源政策该有的格局。
“我们会一直洗他们。那警察和施用者间，就像是猎人跟猎物的关系，你抓到猎物回来就获
得奖励，这不正常啊，” 萧仁豪说，“那警察的功用不就跟功德无量机一样？鱼放进水里
、拿出来、再放生？”
不想分“功”，各山头间的不合作运动
绩效成为缉毒的紧箍咒，除了间接催生了扭曲的手段，也让各单位为了刑案积分，过度竞争
，缺少合作。
各单位间的“本位主义”，一直是刑事地方分区间难解的习题。吴思翰举例，假设甲分局手
边有制毒工厂或是走私案件的具体线索，一定会优先选择自己办，因为刑案积分与功奖可以
独揽。
此外，在警界过度竞争的文化下，合作很少是办案首选，反而会把注意力放在其他单位有没
有超车破案。任职于北部分局侦查队的谢姓队长透露，以往警界惯例是发生“越辖侦办”，
也就是甲分局到乙分局的辖区去破获毒品案，乙分局就会被高层点名惩处。
然而，毒品案件的发生通常是横跨多个县市，若要往上溯源，势必需要其他单位居中协助。
例如一件横跨甲、乙辖区的毒品案件，分别涉及中盘药头与制毒工厂，由于甲、乙分局各自
掌握不同情资，可以分进合击，让溯源成功性更大，能一举突破整个贩毒集团。但绩效制度
下的本位主义，却轻易打破了这种可能，目前的文化下，不少分局会选择自己冲，拿下所有
的分数和奖励。
本位主义下，一起办案并非优先选择，各单位要合作，多是透过一套不固定的刑案积分交易
模式来进行。例如航警局在桃园机场查获走私案件，由于毒品会再经过运输、到别处贩售，
光航警局很难单独处理这种跨辖案件，他们就会拜托邻近的竹东分局帮忙监控，毒品是不是
在该处转运或销售。在这种合作模式下，一旦破案，航警局就会将获得的刑案积分，照比例
分配给竹东分局。（注）
对于这个“弹性”的机制，某分局谢姓侦察队队长的态度则是不置可否。他强调，新世代反
毒政策强调溯源的重要性，但今天各分局办案时却没有稳固的协作平台和机制，能不能合作
还要看交情、看分数怎么分，这难道是正常的吗？
不能共享资源合作办案，有时候甚至是互揪小辫子，让数千名刑警即便想认真溯源，也常深
陷不健康的合作关系里。
数字泥淖里的矛盾：是在解决人或解决问题？
与“警察机关精进缉毒成效工作计画”所揭示的反毒目标和精神不同，“缉毒绩效化”的扭
曲状况，不只成为底层施用者的梦魇，也让这个政策陷入自相矛盾中。
身为缉毒楷模，小石也为绩效执著过，他认为追求数字的卓越，实际上是让刑警们用各种怪
招来达到积分标准。
警界做法不一，但像是扩大检视嫌犯的罪行，像是将团购毒品的一干底层施用者全以贩毒的
盘商来移送，又或是透过社群平台钓鱼、将运送毒品的“小蜜蜂”当成高层贩运者来办等等
，当中充斥了诸多奇特的“溯源手段”。
李菁琪就说，“最底层的施用者或运送者被当成贩毒在办，是一个很不合理的事情。因为你
这样斩下去，斩到的永远只会是手指甲，而不是手指头。”
萧仁豪自己也有所反省：“反毒这件事，已经形成一种信仰，大家都觉得警察是来毁灭毒品
人口的，而不是在解决毒品造成的问题。”他觉得警察只是把毒品人口丢进监狱，等他们关
出来再接触毒品，然后警察再动员把他们抓回司法系统，结果就是这些人始终沉浸在毒海里
。
有20多年刑案侦办经验、被视为反毒战神的高检署前检察官王捷拓则认为，该是追根究柢的
时刻了：“缉毒这件事，不应该要求警察机关报数字，因为犯罪不是经济成长率，这样是不
对的。”
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行政院政务委员罗秉成指出，台湾缉毒长久以来的问题，就是以绩效为导向。（摄影／杨子
磊）
不停追逐缉毒绩效，带来的影响不仅是对于警员个人，而是更深刻地影响了台湾整体缉毒政
策的执行。《报导者》专访行政院政务委员罗秉成，他是“新世代反毒策略”的主要督导者
，对于绩效制度的扭曲，他这么回答：“缉毒长久以来的问题，是以绩效为导向，那就是有
利可图。假设某一个毒品案件的积分高，那会不会为了要取得这些绩效，有一些过头的处理
？这个是有的。”
罗秉成认为，政策上是希望缉毒单位把重点放在药头、制毒师，但底下执行是一直在抓小盘
，那绩效就没什么意思。
绩效革新、精致侦查，中央与地方龃龉不断
为了一改绩效制度的弊病，去年（2019）9月，在警工会的筹划下，举办了警察绩效制度公
听会。会中，警工会呼吁应建立制度，监督绩效制度是否被各地滥用、夸大或随意增设；各
种政策或专案应设置落日条款；以及应建立“警政绩效管理委员会”，确立精进绩效制度的
原则，并让基层一同参与审查，才能真正改革绩效制度。
应对基层的呼声，警政署回应将承诺将减少专案评比、倾听同仁声音。然而在颁布“警察机
关精进缉毒成效工作计画”时，警政署也早已意识到缉毒绩效存在的老问题，因此将“绩效
导向”列为改革目的。
该计画开宗明义就指出，警察机关查缉毒品案件往往仅关注“量”的提升，却忽略“质”的
重要意涵，绩效日益提升的同时，民众感受却未有相对回馈。针对绩效制度的检讨，参与政
策规划的吴思翰以一句话总结：“以往警察一直有绩效，但是没成效。”
他进一步说明，常见的状况里，警察缉毒的目标都在于把案件移送完取得绩效；但实际上，
最该抓的药头并没有到案，重点人物依旧逍遥法外。所以在这本工作计画里就规定警方在办
案时，必须报请检察官指挥，同时强调案件的“声押率”。如此一来，案件的侦办跟移送的
品质两者都能有所提升，这就是所谓的“精致侦查”。
吴思翰也举例说明，在贩毒案件中，施用者供出他是跟某甲药头购买毒品，那施用者是在哪
里购买的？路口有没有监视器？某甲用的交通工具有没有出现在那边？某甲的手机讯号有没
有出现在那边？甚至便利商店监视器有没有拍到进行交易的画面？这些东西都可以佐证毒贩
与施用者的接触状况，进一步提高办案品质，而这也是以往没有做到的。
为了完备法律程序，在缉毒面上，警政署也比以往看重“声押率”的指标。对此，吴思翰说
明，嫌犯如果成功被检察官声押，警政署会认为警员在侦办案件的品质或蒐证上更加的辛苦
，所以会额外加分，目的就在于要提升警察缉毒的成效。因为贩毒属于重罪，一旦经过声押
过程，警方就能够再借提某甲出来讯问，续追他的更上游，才能真的让药头受到法律的约束
，这样才叫做“有成效”。
但对于基层缉毒人员而言，政策的变革却没有起到太多效果。因为地方警察局为了策动基层
，依旧订出各种绩效目标来要求底下警员“超越自我”，这让改革有如缓慢的神经传导，信
息尚未传递到手脚之前，革命都算未竟其功。
作为连警政署都肯定的缉毒好手，身处第一线的小石建议，缉毒绩效的订定，应该优先考量
基层查缉难度，并提升缉毒的奖励，否则一味地用数字的老观念，去订定难以达成的目标，
再去检讨警员查缉不力，导致声押率不足，这绝对不实际。
改革绩效制度或缉毒专责化是解方？
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屏东县里港分局侦查队队长陈忠义强调，要解决绩效弊病，缉毒应走向专责化，让地方刑警
有能力与时间专心在毒品问题上。（摄影／杨子磊）
面对制度变革，中央和地方出现巨大鸿沟，也让“缉毒专责化”的呼声不断浮上台面。
警职生涯几乎与毒品走私共生、长期待在屏东的里港分局侦查队队长陈忠义就直言，无论中
央政策如何律定，下到地方最明显的问题就是人力不足，刑警业务又多，不只是缉毒，还要
扫黄、肃枪、打诈等，本来一个小队应配置4个侦查佐，现在连一半都补不满。
就如陈忠义所言，据警政署统计，截至2019年10月底止，基层刑警数缺额达463人，平均缺
额率为8.06％。在2019年监察院所提出的调查报告中，也指明现有状况是因业务繁重，大批
刑事警察借由考试跳槽为行政警察，再多的诱因去招募刑事侦查佐都补不足。这凸显了基层
刑警人力断层状况明显。
“缉毒绩效对刑警来说是个重担，很沉重的重担。那代表我们得在上面花很多心力跟人力。
要从根本解决问题，就是要成立专门的缉毒局，专心只做缉毒一件事，”陈忠义强调。
无论是该彻底改革绩效制度，或是落实缉毒专责化，至今警界的意见仍相当分歧。但牵动台
湾缉毒政策变革的“新世代反毒策略”即将到期，仍旧困扰基层刑警的绩效制度，能否跳脱
对数字的执著和追求，让缉毒这件事情走向更实质的目标，避免让缉毒成为一场狩猎游戏？
在各界对于绩效制度仍抱有期待的状况下，这个问题将是未来4年“新世代反毒策略2.0”的
重要挑战。
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