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作者: strellson (台语是客家话) 看板: PublicServan
标题: [新闻] 陈宽政观点：一头牛剥五次皮的公教年金改
时间: Wed Aug 29 14:26:02 2018
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陈宽政观点：一头牛剥五次皮的公教年金改革
107/08/29
纷扰多时的公教年金改革终于定案付诸施行，本来令人困惑的各种放话攻防也尘埃落定，可以略加检讨了。其间最引起争议的，莫过于执政党不断宣称有退休公教所得替代率超过百分之百，退休俸高于在职薪资的怪异现象。其实这问题出在公教退休法规前后不一，早在陈水扁总统任内就已提出方案予以排除；由于领取月退俸的公教都有姓名与帐户，经核算有退休所得替代率过高者裁减优惠存款额度，也确实付诸实施，只是后来因反对党强力杯葛，没有延续处理。
如今经过立法程序，设定了退休公教的所得替代率，最高四十年资者百分之七十七点五，每少一年资减少百分之零点五，至卅五年资者为百分之七十五，其后则每少一年资减百分之一点五，至最低十五年资者为百分之四十五，十五年以下年资者不得申领月退俸，必须选领一次给付。这是一次解决退休所得替代率过高的必要措施，相信不会有太多反对的声浪，算是剥一次皮了。但这只是第一个步骤而已，由于退抚基金呈现财务危机，这些“法定”替代率将于未来十年中每年删减百分之一点五，所以到了一百十八年时四十年资的退休所得替代率减七十七点五减十五等于百分之六
十二点五，十五年资者减为百分之卅，这是剥第二次皮了。
优惠存款
但是争论中又引出退休公教优惠存款的百分之十八利率问题，执政党上下磨刀霍霍，必欲除之而后快。其实这问题源自早期政府财政困难，在核算退休给付时便宜行事，以本（半）俸为计算基准，由政府全额负担提拨的责任，我们称之为旧制退休金。对照现行公教退抚新制提拨率百分之十二而言，政府（雇主）负担百分之七点八，公教雇员负担百分之四点二；等于说即使政府全额负担旧制退抚之提拨，以半俸计算则只提拨了百分之六。由于“共体时艰共赴国难”薪俸过低，半俸计算的退休俸根本不足以让退休公教维系生活，所以“发明”了百分之十八的优惠存款，委托台银
专案办理，让退休公教可以自一次领取的公保养老给付依其年资存入不超过二百万的金额，按月领取百分之十八的利息以补生活费用之不足。此地值得特别注意，这优惠存款利息是退休给付的一部分，本是政府雇主应负担的责任，却因政府疏懒无能，未曾足额提拨储备，弄个花样解决问题而已，既无暴利也非恩宠特权，似不宜取为丑化退休公教的题材。
由于时过境迁，如今公教薪俸相较于民间一般雇员已不能说是菲薄了，台银挂牌定存利率已降到百分之一上下，而新制公教退抚也改变以全俸为计算基准，优惠存款的理性基础不断流失，转变为退休公教的原罪，所以废除优惠存款的呼声甚嚣尘上，虽然旧制退休金仍然是部分凋零中退休公教的月退俸主要来源。如今政府已确定以两年时间废除优惠存款，已经实施两年期间利率降为百分之九，两年后归零，说得上是剥了第三次皮，也是年金改革的优先项目。
前面提到修法后的公教退抚条例新增一个分年资与十年内法定所得替代率列表，若调降利率后所得高于法定替代率，则依优惠存款、旧制月退俸、新制月退俸的优先秩序予以删减。以一位年资卅五年的资深教授于八十五年退休为例，其退休给付完全属于旧制，退休时全俸为本俸两倍五万六千九百卅元乘二等于十一万三千八百六十元，已经是公教最高阶的薪俸；最多可领取本俸百分之九十的旧制月退俸，得五万一千二百卅七元，只等于全俸的百分之四十五，加上其优惠存额最多一百八十五万元的百分之十八利息，每月得二万七千七百五十元，合并其月退俸取得每月七万八千九
百八十七元的生活费用，等于全俸的百分之六十九点四，低于年改后的法定替代率，却也勉强可以维系退休前的生活水准。但是优惠存款归零已经定案，所以一百零七年七月一日至一百零八年十二月卅一日间，其优惠存款利息减为每月一万三千八百七十五元，合并月退俸得六万五千一百十二元，等于全俸百分之五十七点二，到了一百十年一月一日优惠存款归零以后，只剩下全俸百分之四十五的月退俸，都远低于表列的法定替代率。年改立法过程中，有人在法定替代率条文上加了“上限”两个字，意思是超过法定替代率的退休给付必需删减，低于法定替代率则是你家的事，活
该倒霉，算是剥第四次皮了。
劫贫济富
还好优惠存款归零后退回一百八十五万本金，若改一年期定存以百分之一利率计算，这笔钱可以让倒霉的教授每月领出一万三千八百七十五元来贴补生活，至少维持百分之五十七点二的替代率达十二年之久；鉴于他八十五年届龄六十五岁退休，如今应已高龄八十七岁，待他耗尽这笔存款时已是九十九岁，也该放弃苦难的退休生活了。当然，这位教授也可以自行衡量寿命，使用较短年数来替换较多金额，以维持稍高的替代率与生活水准。优惠存款仅限于旧制年资，八十五年以后任职的公教适用全俸计算的月退俸，并不需要优存利息来弥补退休给付之不足，但是新制退抚实施才
廿二年，仍有许多退休公教的退休给付中新旧两制混合。
一般而言，混合新制月退俸多者所得替代率高，混合旧制月退俸多者所得替代率低，年龄较大、较多是早期“共体时艰共赴国难”的公教、一生贫困而健康状况也较差，却在高龄需要资金以维系生活与健康时首当其冲，成为损失最为惨重的受难者。政府口口声声退抚基金濒临破产，“今日不改明日后悔”。然而旧制退抚与新制退抚是两个完全分离的系统，新制有提拨储备生息以支应退休给付，所以有个退抚基金；旧制则政府疏于储备，事实上也力有不逮于事无补，所以每年编列预算来支应。
根据修订的退抚条例，年改的主要内容是裁减旧制退抚支出，用以弭补基金之不足。换句话说，挖东面墙补西角楼，规避政府雇主应负的退休给付责任，却也没有完全解决退抚基金的问题。退抚基金的问题是双重的，一则公教人力随着人口老化而老化，提拨额日渐少于支领额，入不敷出；再则公教职涯动辄三、四十年，在职早期的提拨储备历经物价水准上涨长期影响，所领取的退休俸与所储备的价值显有相当差距，也是入不敷出，必需有效率及能力的经营管理，才能使基金产生足够的孶息来填补差距。我国退抚基金的经营绩效远不及于日韩香港新加坡的水准，自然问题重重
；坐在兆亿基金上哭喊破产，也只是彰显颟顸无能而已。
永续经营
历年来公教退休后的寿命也有大幅增长，给付支出也“自然”成长。基于保障生活水准的原则，退休俸之给付本来钉住现职人员的薪资而调整，例如今年物价水准为八十五年水准一点二四倍，若未调整则实质退休俸缩水百分之廿四。据说陈副总统“发现”此一调整机制，认为也是造成基金亏损的主因，所以修订后的退抚条例规定
退休给付经审定后不再随现职人员的薪资调整而调整。但是即使经过修订，现行退抚制度仍是较为接近“确定给付”制，现职人员所产生的提拨转交退休人员为给付，基金收入随着现职人员的薪资调整而变化，支出却不跟着调整，等于剥了第五次皮。
台湾自四十八年以来物价水准年增率为百分之三点八，过去十年为百分之零点九，假定未来十年降为百分之零点五，则前述法定替代率需乘以零点九九五的十次方等于零点九五一一产生实质替代率。
换句话说，卅五年资于一百十八年的法定替代率为百分之六十，实质替代率百分之五十七点一；十五年资则于一百零八年法定替代率百分之四十五，一百十八年减为百分之卅，实质替代率百分之廿八点五。退休所得替代率的概念源自于“维持”生活水准的思考，而欧美文献指出，延续退休前的生活水准才叫做维持生活水准，而扣除通勤、储备、与交际费用后，适足的退休所得似为退休前所得的百分之七十五。
此地无意就此一数据提出任何争辩，仅愿说明此一数据需经谨慎严密的研究与分析，不适宜拿来喊价还价的项目，当然更不应沦为政客为所欲为的标的。其实若仅着眼维护基金的收支平衡，不考虑啥子生活水准之保障，最简单的方法就是回归商业年金的“确定提拨”制，将退休前雇主与雇员所提拨的金额加计投资报酬，扣除管理费用后一次归还，如私校教职员年金般，就澈底解决年金财务问题了，不再因人口老化与物价水准变化而入不敷出。
但如此一来，物价水准变化的长期影响完全由受雇者来承担，只等于强制储蓄，而且利率偏低。鉴于政府的基金管理效率与能力均有问题，不如将政府雇主负担的薪资百分之七点八提拨额直接加入薪资或雇员个人帐户内，由当事人自行选择投资运用，当能产生较好的绩效。
＊作者为中央研究院退休研究员