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司改国是议会幕后》保司法官定位,检察体系强势运作,以林聪贤图利案警告
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石秀娟 2017年05月05日 15:11 风传媒
攸关检察体系改革的议题,于上个月26日首度在司改国是会议分组会议正式
攻防,法务部等建制派守住检察官与法官同是司法官的属性,但对“检察官
不是法官”做了明确宣示。而改革派主张检察官为特殊行政官,以使其权限
的行使能权责相符,其虽取得些许成果,但目前几项主要的改革方案,都在
表决时锻羽。
曾草拟总统蔡英文司法改革政策白皮书的人士3日指出,检察官向来不习惯民
主问责,在司改中捍卫自身利益,“是台湾司法改革的破口”。
司改主流派:检察体系动不了,司改通通是假的
蔡英文竞选期间提出司法改革政策主张,在全面检讨违反“刑事人权保障”
现况的部分,她提到要“确认检察官定位”。
有国是会议委员指出,检察官传统上于体制内被视为司法官,就是定位有问
题,因此“才要确认”,然而法务部却仍主张检察官是司法官,而最近法务
部安排到第3组的几名委员退出国是会议,也被指与此争议有关。有委员质疑,
为何法务部长邱太三找来的委员,却不断“扯后腿”。
参与研拟蔡英文司法政策的人士3日受访指出,当时与蔡讨论检察体系议题时,
大家都说检察官的势力庞大,改革难以推动,有人就直言,“司改的破口就
是检察官”,而检察体系如果动不了,“司改通通是假的”;而在蔡英文决
定召开国是会议后,相关人士再度提醒,必须记取检察系统在1999年阻挠国
是会议的教训,这也是蔡坚持国是会议必须有过半非法律人参与的主因。
至于检察官定位为何?这名人士说,不同学派的观念不同,在小英基金会研
拟司法政策时,大家没有共识,但至少大家都确认“检察官不是法官”,也
有人说检察官是介于司法官与行政官之间,是具司法属性的行政官,或说是
不同于一般公务员的特殊行政官,但因为大家知道这个问题的争议性,当时
没有下定论。
自蔡政府要召开司改国是会议起,就不断传出党政高层与民间司改会等联手,
要将检察官的定位改为行政官,但总统府人士说,府方没有这样的既定立场,
放入这项议题时并未设定一定要有结论。而在26日的第3组会议中,会议主席
瞿海源也裁示由法务部开研讨会,就此继续深入讨论,而未交付表决。
选任委员时,法务部积极将主张改革检察体系者调离第三组
尽管如此,法务部与检察系统建制派从一开始就严阵以待。有国是会议的筹
委1日受访时指出,担任筹委的邱太三在筹备期间,“不断主张删除检察官地
位”这项议题。有多名委员透露,去年底被邱从新竹地检署调任到法务部负
责国是会议的检察官陈瑞仁,积极运作委员的选任,以确保第3组的成员结构
对法务部有利。另有委员说,有检察官3月初证实,正在侦办农委会主委林聪
贤在宜兰县长任内涉嫌图利的开发案,在他看来,这是检方意图警告蔡政府,
别想动检察体系。
根据多个消息指出,在选任委员时,法务部曾试图把主张改革检察体系的律
师尤伯祥、台湾高等法院法官林孟皇、成大法律系教授李佳玟转离第3组。
据了解,尤伯祥最初被推荐到第3组,法务部要他转到第2组,但因尤是律师
票选代表最高票,有选组的权利,才确定留在第3组。另据指出,陈瑞仁曾以
将率检察官退出国是会议为由,威胁李佳玟与被推荐到第5组的台大法律系教
授林钰雄交换,李不肯,使得委员名单的公布受到拖延,在僵持不下的期间,
邱太三还自愿换组,让林钰雄能到第3组,但陈瑞仁反对。法务部也曾协调要
第5组的交大科技法律学院教授林志洁跟李佳玟换,就是要把李转出第3组,
最后在筹委林子仪建议每组增加1名学者后,李和林钰雄才都留第3组,化解
争议。对此,林钰雄28日受访时说,他被通知时就是第3组。不过有筹委证实,
林最初确在第5组。
此外,长期研究检察体系问题的林孟皇,在筹委推荐的委员中获得最高票,
据了解,他表达想到第3组的意愿后,法务部也运作要他转组,但他仍在多数
筹委的坚持下,留在第3组。而林孟皇近期也撰文指出,以陈瑞仁为首的检察
体系极力阻挡前大法官许玉秀担任第3组召集人,最后改为瞿海源。
由于瞿海源不具法律专业背景,而第3组处理的却是高度法律专业的议题,议
程安排都依法务部这一方的偏好主导,再加上亲法务部委员不断在会议中提出
程序问题,用议事技巧让会议进行得很没效率。有委员说,既定分组会议只剩
1次,该组的议题只讨论了约2/5或3/5,当初在林钰雄坚持下,先讨论环境案
件诉讼这种具高度共识的议题,现在再来谈检察体系改革,“是有点可惜”。
确保检察官为司法官 林达:代表一种不服膺政治的灵魂
检察官的定位何以如此重要?让法务部除了想调走改革派委员,还安排3个人到
第3组帮忙捍卫检察官的司法官属性,包括,在1999年司改国是会议上,就与陈x
瑞仁所主导的检察官改革协会合作的林钰雄、曾是检察官的律师陈重言,以及
最近自爆曾被邱太三征询担任法务部次长的政大法律系教授杨云骅。而后来林
钰雄、陈重言接连退出国是会议,杨云骅多次公开表达不满,也扬言将退出,
让蔡政府相当难堪。
综合法务部与检察体系建制派在26日表述的立场,他们认为检察官不是法官,
也不是上命下从的行政官,但坚持与法官同是司法官,检察官及检察组织应维
持准用《法官法》及《法官组织法》的现状,反对将检察官定位为行政官,也
反对改革派提出另立《检察官法》及《检察署组织法》等规范检察体系的提案;
同时,他们也主张将检察权写入《宪法》,但这项主张未获通过。
在建制派的论述中,确保检察官的司法官属性,是要保障检察官行使职务能有不
受政治力干扰的独立性。邱太三说,要检察官有独立性,又要他们是行政官,这
有矛盾。检察官林达指出,他在乎的不是检察官因司法官身份而有的待遇保障,
而是司法官的属性,代表一种“追求正义,服膺法律,不服膺政策、不服膺政治
的灵魂”,如果拿走这个职业灵魂,所有检察官等于是行尸走肉。
陈瑞仁说,检察官是所有犯罪办案团队最有抗压性的,搜索现场常有民代施压,
看到检察官就不敢阻挠,就是因检察官是司法官,这个身份也让检察官更有抗压
性。他认为,不用讨论检察官定位,仍能改革检察体系。陈重言说,检察官要依
其法律确信办案,而不是依照长官意旨,这就是检察官的司法独立性;他也提到
检察官环境越来越恶劣,没有合理的环境自然会让检察官想逃。
改革派:空说检察官有司法官属性,实则阻挡外界对检察体系的监督
不过,改革派认为,检察体系的检察一体原则赋予检察首长“指挥办案权”,可
以亲自接办所属检察官侦办中之案件的“职务收取权”,可以令某检察官将其承
办之案件移转给另一个检察官的“职务移转权”,法务部长也可透过人事权影响
检察权,空说检察官有司法官属性,实际上无法保障检察官独立行使职权,只是
以独立性作为挡箭牌,阻挡外界对检察体系的监督,让检察官的违法滥权更不易
防治。
改革派提议制定《检察官法》与《检察署组织法》2方案,主张将检察机关的组织、
人事与职权、及检察官身份保障等事项,自《法官法》及《法官组织法》脱离,
并从组织与程序的配置与设计,确保检察一体原则不被滥用,以期检察权的行使
能中立、公正,贯彻审检分立与权责相符理念。不过,多名建制派委员说,这议
题一旦到了立法院,将有不可测的风险,因此反对立法。这2方案都获9票支持,
8票反对,支持者占多数,但未达需全体20名委员过半支持的表决门槛。
虽然检察官维持司法官定位,检察体系的法制化以些微票数失败,改革派对检察
体系的变革建议,仍取得些许进展,包括一审主任检察官,改以检察官票选推荐
为原则,改变现制由检察官人事审议委员会提出人选后,由法务部长圈选的规定,
以及建立以历练为前提的审级轮调制度,让一、二审检察官较容易轮调。
林孟皇3日受访时指出,一、二审检察官劳逸严重不均,而升上地检署主任检察官
后,再升到高检署,就有尊崇的地位、比较轻松、工作压力减轻,也不会再回地
检署,还可外派当检察长,这个人事升迁图,造成检察官产生扭曲法律理性、仰
承上意办案的动机。林孟皇表示,而现在这些变革可以弱化这个动机,是检察体
系的重要改革。
林孟皇提检察长票选制度,表决未获通过
不过,林孟皇提出对检察长及检察总长选任的改革方案,邱太三都有意见,表决
也没获得通过。在检察长方面,林主张增加全国检察官票选的阶段,也让检察总
长有权对人选表示意见,经部长决定人选后,最后决定人选是否适任,则交给检
察官人事审议委员会。相较现行由检察官人事审议委员会提出人选让部长决定的
制度,林指出,他的方案能让检察官展现他们的专业、独立性,也借此限缩、平
衡作为政务官的部长,可能因政治利益因素考量,而透过人事权影响检察权的权
力。
在检察总长方面,现行制度是由总统提名,经国会同意后任命。林孟皇主张改革
为,检察官人事审议委员会提出3至5名人选后由部长圈选,经行政院送国会同意
后任命。支持这项提案的尤伯祥说,在现制下,总长行使职权的权力完全不受国
会监督,该提案就是要解决总长如何向国会、民意机关负责的问题。
反对这2个改革方案的陈瑞仁及林达说,这样做会弱化检察总长,削弱检察事务、
侦查公诉、上诉的独立性,让政治势力介入司法。邱太三也质疑现行总长的提名
须送国会同意的设计,并肯定司法院近期提出终审法院法官,由总统圈选而无需
经国会的提案。
邱太三说,台湾的法官考过试就可当一辈子,从来不用被人民检视,司法院长也
不用到立法院备询,国家制度运作至今,很多人偏好的是,法官的独立性就是“
谁都不能管”,“纵使他变成奶嘴、恐龙法官都一样”;2006年通过《法院组织
法》,规定总长任命须经国会时,他就质疑“真的要去跟政治扯在一起吗?”同
意权要能获得国会通过,势必要靠总统的运作,“总长当然欠总统情啊”。
李佳玟:听说最不愿开国是会议的就是法务部和最高法院
对于法务部及检察体系建制派抗拒改革。李佳玟1日受访指出,简单讲就是“有权
力的人其实不太愿意改革”。在国是会议前,法务部主动提出改革方案,李佳玟
说,她曾听说最不愿意开国是会议的就是法务部和最高法院,法务部毕竟不能不
来参加,但“敷衍”态势明显,超过法务部主动提议的,就不接受。
她说,检察官是司法官或是行政官,关系其拥有的权力,也受不一样的监督,检察
官长期被定位为司法官,却早已被政治干预,包括升迁等体制问题,让检察官依上
意办案,例如2014年反服贸运动时,台北地检署检察长杨治宇没有具体证据,就向
法院声请羁押清大研究生魏扬,杨治宇后来还高升为台湾高等法院高雄分院检察署
检察长,“当检察长人事出问题时,法务部长可曾负责过?”
李佳玟说,检察官负有实践国家刑事政策的使命,必要时要将检察资源用于侦办环
境、毒品、食安,或台风过后菜价飙涨等特定议题,因此部长才需要有人事权,检
察体系内也才有上命下从的检察一体原则,所以检察官的本质是行政官,让检察官
名符其实,才能让有权者负责,让检察体系摆脱不当的政治干预,但建立适当监督
机制等改革会限缩相关的权限,有权者其实不太愿意改。
“邱太三的司法观念是中世纪的纠问制度”尤伯祥:法治观念很有问题
尤伯祥2日受访指出,法务部讲检察官“不是法官”,但还是“司法官”,然而在
三权分立的架构下,只有法官、立委或行政官,如果检察官不是法官,也不是行政
官,“那请问到底是什么?”他说,法务部用“司法官”这个空洞的概念导出另外
一个很空的独立性概念,当外界要检讨检察官拥有的强制处分权或监督检察官职权
行使时,就搬出司法官独立性的帽子出来挡。
对于尤伯祥的三权分立说,邱太三在会中回应时指出,司法制度只有二元架构,即
审判者与被审判者,以政治上的三元分立架构来看司法制度“会有盲点”。他后来
指审判者与被审判者的说法不精准,而改为追诉者与被追诉者,他并解释,《刑事
诉讼法》要求检察官要在被告与被害人间权衡,注意被告有利、不利的部分,如果
是行政官,只要做追诉者,根本不需考虑有利被告的部分。
对此,尤伯祥2日指出,邱太三认为刑事诉讼只有2面关系,这样的法治观念让他吓
住了,“只要修过《刑事诉讼法》的学生都知道,刑事诉讼是3面关系”,邱讲的2
面关系是中世纪的“纠问审判”才有的,在那个制度下,审判者与追诉者合一,被
告面对的是想将他定罪的法官,而不是中立的法官。
尤伯祥指出,邱太三脑袋的法治观念很有问题,因此才能接受检察官有司法官独立
性这种空泛的说法。尤说,威权时期,检察官是最重要的统治工具,民主化后,检
察系统没有转型正义,过去为追诉犯罪而不择手段的滥权文化仍在,甚至还有“起
诉就是惩罚”、给被告教训这种糟糕的观念。尤伯祥表示,推动将检察官定位为行
政官、将其权力法制化,某种程度会弱化法务部和检察体系的权力,因为他们不能
再靠着有权无责的制度黑箱作业,从他们的反应,也可以看出来他们不愿释出权力。
张娟芬:审检分立只是手段 ,终极核心价值是公平审判
作家张娟芬在26日的会议上,也曾质疑邱太三提出司法制度是2造对立的说法,她
说,现代的刑事司法审判有法官、检察官、被告这3个角色,而法官、检察官的角
色必须要能清楚区分,当好人站上被告席时,才不会被2个握有国家权力的机构联
合追杀,才能有公平的法院、公平的审判,并保障人权;所以,制定《检察官法》
只是个手段,目的是要落实审检分立,审检分立对公平审判非常重要,而再进一步
说,审检分立也是手段,最终是要达成公平审判的核心价值。
对于26日的会议结果,是否与蔡英文司改白皮书揭示的方向一致?总统府人士2日
受访时说,总统对国是会议的议题、讨论方向和结论都没有默认立场,希望大家依
自己的良知和智慧讨论,不受限个人和党派立场,如果说法务部对检察官和检察体
系的主张是维持现状,就代表“扯后腿”,“这有点太过了”。
不过,有相关人士分析,邱太三在这议题上的确偏向检方,这无可厚非,但蔡政府
上任仍留用前政府的政务次长陈明堂,代表法务部不会真正推动改革,而实务界看
法也普遍是如此。此外,也有人指出,邱太三当过检察官,检察官很反对被行政官
化,邱与陈瑞仁又是好朋友,某种程度是邱是“被检察体系绑架”。
高涌诚:要让司法可被民主问责,不可避免有政治力介入
永社理事长高涌诚2日受访指出,法务部这次明确表达“检察官不是法官”,这是
很重要的宣示,大约有7成到8成的民众分不清检察官与法官的不同,到侦查庭看到
检察官都以为是法官,而区分这个不同,让检察官发生滥权等问题时,才不会拖累
到司法,至于检察官是否要定位为行政官,还可以再讨论。
高涌诚指出,“检察官不是法官”这点获确认后,接下来最重要的是让检察一体原
则的行使能透明化,检察体系指令的下达必需权责相符,检察官职权的行使也必须
受到监督,法务部自行提出的改革方案仍不及格,林孟皇提议改革检察长及检察总
长选任方式的方案没过,他觉得很可惜。
高涌诚说,司法体系一向坚壁清野,不准外人进入,但它就是会“近亲繁殖、恐龙
化”,要让司法可被民主问责,不可避免要有政治力介入,这也是台湾要深化民主
所必须学习的,不要把政治看为猛兽,政治力量确有邪恶之处,但民主必须能建立
适当控制政治力量的制度,使其无法作恶,而能发挥其良善的一面。
政治人物任内案子游走灰色地带 林孟皇:通常都会拉拢检察官
司改国是会议第3组将在10日再度开会,讨论包括检察人事制度的民主化及引进外
部委员参与、检察首长行使个案指挥监督、职务收取权或职务移转权、检察官事务
分配、检察官在侦查中的“强制处分权”应否限缩等议题。
林孟皇指出,很多政治人物都怕检察官,因为他们任内处理涉及利益分配的案子,
可能都游走法律灰色地带,连号称“陈青天”的已故前法务部长陈定南,当他辞官
回乡选宜兰县长时,检察官也会办他的餐会有无涉及贿选,最后虽无疾而终,然目
的是为影响他的选情。林孟皇也认为,不管谁执政,通常都会拉拢检察官。
林孟皇说,民主转型后阻碍台湾司法前进的障碍,跟检察官定位、检察体系组织的
改革有很大的关系。虽然26日的会议上有部分提案没通过,但他说,并非完全没成
功,10日的会议上还会提出5至6项重要的改革方案,希望能建立服膺宪政民主、人
权保障、并能贯彻权责相符的检察体系。
4.完整新闻连结 (或短网址):
http://www.storm.mg/article/261348
5.备注:
之前镜传媒拼命放话修理特定司改会议委员的背后内幕终于被写出来啦,给大家平
衡一下。
关于检察官的问题,之前小弟写过一篇,欢迎参考:
#1O-sldYK