片面扩大政治任命，为何令人担忧？
文：林韦萱 摄影：吴逸骅 设计：黄禹禛 2017/2/13
https://www.twreporter.org/a/civil-servants-head-of-the-executive
未来政府的部分三级机关首长，可能不一定是公务人员，而是如现行各部会首长一样，改
成政治指派。行政院此举引来各种质疑与忧心。也让我们深入思考：国家的政务体系应该
有多大规模？怎样的政府人事制度变革才符合公众利益？
2016年底，行政院提出“三级机关首长改政务、常务双轨任命”（注），与此相关的“中
央行政机关组织法”修正草案已经送到立法院，若三读通过即可执行。
但此项变革引来各种批评。反对声浪大致分成两类，第一类认为，这绝对是政治分赃，或
是民进党叫不动文官体系，想用自己人；第二种批评则认为，应该通盘检讨政府人事制度
，不该只片面扩大三级机关首长的政治任命。
持后者意见的，有人认为政府体系太封闭，人事任用不够弹性，专业人才无法为国效力；
也有人从这次修法看到建立高级文官制度的急迫性，让我们的文官除了专精以外，还能具
备横向沟通协调能力；再者，长久以来为人诟病的公务员考绩法与奖惩制度更需要打掉重
练。
种种关于政府人事制度问题亟需检讨解决，但行政院人事总处只挑了三级机关中的25个首
长下手，而且没有公开遴选、国会同意等把关机制，这也引起各方质疑。行政院人事总处
人事长施能杰，在《报导者》专访中说明扩大政治任命的脉络与标准，也针对各界担忧予
以回应。
前情提要：三级机关是什么？
三级机关的定义是，我们通常把行政院、考试院等五“院”视为政府一级机关；行政院其
下的内政部、教育部等“部、会”为二级机关；部会底下的“局、署”就是属于三级机关
，像是经济部下的国贸局、工业局；农委会下的农粮署、渔业署；卫福部下的疾管署、食
药署。
我们可以把政府体系想像成一艘船，有负责掌舵，决定政策方向的“政务官”；也有负责
划桨，执行政策的“事务官”（也称为“文官”）。相对于事务官必须通过国家考试，受
到“永业制”保障，可以安稳当一辈子公务员；政务官则由政府任命，不需国考资格，但
必须随政府需求，或是政府任期而下台。
扩大政治任命的争议在于：过往，政府的一、二级机关被视为决定政策方向的掌舵者，首
长由政治任命，做不好就下台以示负责。但三级机关、机构，却被视为划桨者，只有执行
功能，因此首长为“常务任命”，也就是由文官体系中调任（但少数如健保局、新竹科学
园区等单位，因为性质特殊，所以法令允许聘用没有公务员资格的人）。这些常务任命的
首长就算达不到目标，也因为受到永业制保障，仍然保有公务员工作。
这个议题的争议是，以前都是从文官体系中找三级机关首长，但为什么蔡英文政府上任后
，却想将约25个，占五分之一的三级机关改为政务、常务任命双轨制呢？
冲击：挡人升迁，破坏文官体制
许多人痛批这项修法会“破坏文官体系”，所指的是公务员升迁之路被阻挡。前国家发展
委员会主委管中闵说：“请问你，原来的事务官期待可以到达那一级（三级机关首长）的
路就断掉了，他的想法会是什么？”施能杰承认，修法通过后的确会阻挡某些人的升迁，
但他认为这不应该是修法与否的首要考量。
政治大学公共行政学系副教授苏伟业也认为，应该以公共利益为考量，文官的升迁与否不
应该是议题。只是苏伟业也提出另一个担忧，这样负重的职缺，其实并没有很好的薪资条
件，对于外界优秀人才来说并没有吸引力：“有多少外界高阶专业人士愿意投身政务，一
个月拿十几万，并常常被政治问责？”也就是说，修法后，若没有搭配调整薪资条件，也
许无法达到预期扩大人才库的效果。
忧心：缺乏遴选制度，就会任用私人
如果扩大政治任命的法案经立法院三读通过，未来三级机关首长的任用，既无需经过国会
同意，也不会有公开遴选制度。也就是说，政府想要用谁就用谁，这也引发“封官”的质
疑。
“有人担心说，政党政治一定会有任用私人。我觉得台湾的民主政治要慢慢成熟：所谓的
政务体系，就是由选上的人基于各种理由找了一票人来。这票人如果做不好，就走人，连
被选上的首长都要走人。你说这叫不叫分赃？分赃这个字眼在台湾是非常负面的，我会说
是‘一朝天子一朝臣’，”施能杰说。
施能杰也表示，《宪法》并没有规定政务首长的任命需要国会同意，因此未来也不会有国
会同意才能任命的机制，但是哪些机关符合双轨制标准，还是会经过立法院同意。
由于顾及到台湾民众“若非任用文官，就是酬庸私人”的观念，因此行政院没有计画将三
级机关全面改为政治任命，以免有太大反弹。“当我们在设定25个时 ，只是差不多抓一
个数字，并不是真的那么科学。只是要强调，我知道不能把比例放太大，”施能杰说。
行政院因为担心反弹力道太大，只选择五分之一的三级机关扩大政治任命。这小心翼翼的
举措，反而让许多专家更生气，认为根本没在建立制度，只是将政治分赃合理化。
支持政府人力弹性化，但反对部分调整的淡江大学公共行政系教授黄一峯失望的表示：“
我怀疑民进党是想整碗捧去，偏偏人才不够，只好先搞个部份政治任命，先满足党内抢食
政府官职的压力。”
质疑：三级机关仅是执行单位，不该任用政务首长
为什么二级部会的首长可以政治任命，但三级机关却遭到反对？标准在哪？
反对三级机关首长政治任命的人主张，三级机关只是执行部会决策，说穿了就是办事的人
，不需要跟执政党共同负担政治责任。一位不愿具名的学者认为：“政府为何要有强大的
三级机关？这种远离政治指挥系统的组织设计，是因为政策执行本身没有太多政治争议，
也不应该需要太多政治考量。”他担忧修法若通过，政务影响执行细节，未来三级机关首
长是不是得和执政者到处跑选举？
然而，施能杰并不认同三级机关仅有执行功能，他认为许多政策都在三级机关成形，部会
仅是盖章通过：“你检视台湾所有的部，大部分的部把责任都交给三级机关，‘部’经常
是空洞化的。像是健保政策是在哪里发起？很多执行面、政策面都在三级机关，钱跟人大
多也放在三级机关。”他的论点是，负责重大政策制定、拥有庞大预算的单位，首长的位
子是不是该由政务官担任，和政府同一阵线呢？
对于三级机关有没有政策拟定的能力和权限，政治大学公共行政学系副教授苏伟业这样认
为：“我们无论在法律上，或实际操作上，都没有明确区分谁是执行机关。就算是执行部
门，也一定有部分的决策权。”
实际上，三级机关的执行成分虽高，但也不能说完全没有政策制定功能。不同三级机关的
性质也相当不同，前卫生署长杨志良反对扩大政治任命，但建议即便要扩大政治任命，也
要评估该机关是属于政务性质或事务性质。像是铁路局、民航局等与政策方向无关的，就
不需要动用政治任命。
依施能杰的说法，适用双轨制的机关有两个条件：预算庞大，以及有重大决策权。“重要
的职务，安排信得过的人选，应该会比较好办事”，这是无论政府或企业领导人都期待的
状况。只是，与其片面调整政务职位，更应该通盘检讨人事制度，才能带来更深远的改革
。
【专访】施能杰谈三级机关首长双轨制争议
人事行政总处人事长施能杰。(摄影/吴逸骅)
Q：以前政府上任，只有一级机关（五院）及二级机关（部会）首长会政治任命，为什么
现在连三级机关都要政治任命？
A：我们的政府，是由政务体系领导常任体系。
台湾虽然民主，但政府的人事制度从来没有重新思考：台湾从威权变成民主政府，需要什
么样的政务体系？在政党高度竞争的情况下，你的政务体系难道还要跟以前从来不用改选
的威权时期完全一样吗？这是我们现在做这件事的初衷。
台湾政府永远在轮替，这些人民选出来的行政首长，需要什么要的班底来协助他、执行他
的政策？
我们来算一下，一个由选民选出来的总统，有多少人可以帮他完成政策？其实不多。所有
的部会，都只有一个部长、一个次长、一到两个政务次长。不论大部会或是小部会，都只
有3、4个人要领导下面的文官体系。
台湾是总统制，所以总统需要一票人，来执行他的政策。对总统来说，如果要执行选举的
政见，只能依赖行政部门。这些行政部门，不只要听总统的，还要努力说服国会、跟民众
沟通，都是很耗人的事情。所以总统制的美国，是高度政治任命的，绝对不会有孤伶伶3
个人去领导所有人的情况。我的论点是，在支持政党政治，特别是责任政治的情况下，政
府是需要有较多的政务人员，不能像现在这么少。
Q：如果三级机关的工作是执行部会政策，那首长是否是政治任命，真的有那么重要吗？
A：台湾中央政府的运作跟美国比较像，很多重要政策并非由部会在做，而是交由部之下
各式各样的三级机关。举例，健保署在卫福部下面，一年光健保的收支就高达上兆元。
你检视台湾所有的部，大部分的部把责任都交给三级机关，部经常是空洞化的。像是健保
政策是在哪里发起？很多执行面、政策面都在三级机关，钱跟人大多也放在三级机关。三
级机关一年的预算可能高达上百亿，但部可能没多少钱。你看卫福部大部分的事情都交给
健保署、食药署；经济部做什么事情都是依赖工业局、国贸局、中小企业处...。
美国重要的职位都是政务任命，不只机关首长，甚至连部分司长都政治任命。我们务实的
判断，台湾不可能接受这样的状况。所以逐渐从以前完全不给政治任命的空间，慢慢拿一
部分的空间。现在台湾任何执政的人进来，重要的职位都没有机会用自己的政务团队。政
务团队之间的理念会比较接近。倒不是说政务一定会和常务对干，而是沟通的方式，因为
毕竟政策永远是价值的选择。
这次民进党政府的出发点是建立体制。政党政治下没有人会永远执政，如果大家有共识，
谁上来谁用这套机制。这套机制目的是为了支持现在的政府体制能够更落实责任政治。
Q：公务员能当上首长的机会因此变少了，会不会打击文官士气？
A：过去的时代，政务官是由文官一路升迁上来。以前一路做到三级机关首长，如果做得
很好，还有机会当常次、政次，甚至当到部长。
现在这个议题出来后，确实会冲击到文官升迁，但不能解释成影响文官专业。因为文官真
正的专业应该是：不管老板是政务还是常务，只要老板交代政策方向，文官就要进行细部
规划，和老板分析政策优缺点。最后的选择权一定是老板，老板的选择，老板负责任。
Q：目前大约有100多个三级机关（70多个机关，加上其他机构），有25个可以采双轨制。
请问这个数字是怎么来的？哪些机关会被认为适用双轨制？
A： 实际上也不一定会到25个。目前三级机关有70几个，加上机构有100多个。我们拿了
差不多五分之一左右。
当我们在设定25个时，只是差不多抓一个数字，并不是真的那么科学。只是要强调：我知
道不能把比例放太大。抓出这个数字后，再来决定说谁要进来，谁不进来。
这些三级机关适不适用双轨制有两个指标：第一，负责重要政策；第二，掌握庞大资源。
因为总统或院长需要依赖这类型的单位，才能产生领导力。只是这个数字里面，会不会包
括执法情治部门？这个问题高度政治性，我们还没有做最后确认。
Q：美国有许多首长职务需要国会同意才能任命。如果这次修法通过，我们也会有国会把
关的机制吗？
A：美国很多部会首长的任命，需要议会行使同意权，但我们的宪法并从来没有这种要求
。
但不要忘了，最后这些都会入法。目前大致上说有25个机关，但至于是哪些机关会用政务
，还是需要立法院同意。立法院说可以用政务，他才可以是政务。只是目前国会对个别人
选不行使听证权。
Q： 很多人批评这就是政治分赃。
A：有人担心说，政党政治一定都会有任用私人。川普就是典型的例子，他连女婿都不避
讳（注）。
我觉得台湾的民主政治要慢慢成熟：所谓的政务体系，就是由选上的人基于各种理由找了
一票人来。这票人如果做不好，就走人，连被选上的首长都要走人。
你说这叫不叫分赃？分赃这个字眼在台湾是非常负面的。我会说是“一朝天子一朝臣”。
这批人做得好或不好，我觉得都要给任用的人机会，不要先质疑他，你就让他做做看。
有没有可能是为了巩固自己的桩脚？我不能否认这种可能，但我相信民主制度里的总统或
行政院长，他们也都知道一件事情：他如果任用完全不行的人来担任这个职务，简直是拿
石头砸自己的脚，因为责任是大家一起扛。
但我们传统上就认为政治是肮脏的。反过来想，由于过去政务体系的空间太压缩，所以政
务首长就只好玩弄文官。因为他一定需要有人来协助完成政策，但因为没有这种机会，所
以他只好在进入政府后换掉文官，这样反而不好。
如果说法律上要不要限制怎么任用，我觉得有点不切实际，但利益回避、三等亲这就一定
要规范。
Q：地方政府应该也赞成扩大政治任命吧？未来会推到地方政府吗？
A：我不会鼓励地方政府使用这套，因为台湾的地方政府更不受信任。我务实地讲，我对
中央政府有一定的信任感。不论哪个政党执政，中央政府还是受到外界的监督，不论是媒
体还是立委，不太可能乱搞，但地方就不一样了。
所以我们在设计这套制度时，并没有想要适用于地方政府。如果你问我，现阶段真的是不
宜。我相信很多民选首长听到这个办法后，会觉得很棒，但他背后觉得很棒的原因，可能
跟我们的初衷不一样了。中央政府比较可能用原本的概念来执行它。
但是，现阶段地方政府也有政务首长，台北市局处首长本来就政务任命；而基隆因为不是
直辖市，所以只有二分之一局处首长采政治任命，就算全部的局处首长都是政治任命我也
不会反对，只是局处首长再往下就不应该采用政治任命了。
Q：未来会想推动高级文官制度吗？
A：台湾的高级文官应该要有一套招募方式，这跟竞争力有关。现在的高阶主管，就是一路爬
升，要爬很久，薪水也不会比较高，完全没有激励作用。
高级文官制度，是把这群高级文官当成一个独特的团体，会有跨部会流动的任务， 这样
才会成为通才。因为现在逐步爬升的制度设计，被抱怨太“专”，会有本位主义，原因就
是这些人没有机会流动。
如果把政府人事结构看成金字塔，最顶端是政策方向、政策领导力；顶端下面有一群人，
需要把政策转成有效的计画、有效的管理方式。我们过去花太少资源去培养这样的人。但
这是一个重大的人事制度变革，属于考试院范畴。
如果有高级文官制度，三级机关首长就属于这个体系，除了政治任命的五分之一，其他五
分之四就可以采用高级文官制度。
（采访／何荣幸、林韦萱，口述／施能杰，整理／林韦萱）