https://www.twreporter.org/a/opinion-pension-reform
政府针对退休军公教人员优惠利率存款，于1983年划下18%的保障下限后，因其公平性以
及对政府财政的严重负担，18%合理性屡遭质疑，促使政府于1995年、2006年、2010年及
2011年推动相关改革措施。
回顾2006年至2011年的三次方案中，并未一举废除18%，而是以合理化所得替代率为改革
基调。但自此，改革一直深陷在何谓公务人员“在职所得”的讨论中，早就忘了退休年金
最大的目标是“保障老年的尊严生活”。
如果已经有5至6万元以上的月退休金，显示原有退休金已足够老年的尊严生活，何需再有
优惠存款利息等其他性给付？所以，应进一步推动改革，往18%优惠利息存款彻底废除的
目标迈进。
堆叠式的退休金积木结构
要理解之前4次改革方案的内涵，就必须先清楚公务员退休制度中“堆叠式的退休金积木
结构”。
试想一下，若将许多积木放入盒子中，每一块积木代表的是可领到的退休金，而积木本身
的大小，显示每一个退休金制度的最高请领上限，盒子的高度则表示在职所得。只有一块
积木时，当然不容易超过在职所得，但只要这些积木堆叠在一起，即使每个积木都小于盒
子，很容易就会超过。
从“堆叠式的退休金积木结构”中，应可以看出积木拿得越多的人，退休所得越可能超过
在职所得（所得替代率破表）。如果就不同的公务员世代来看，手中拥有最多积木的不是
早年退休的公务员，也不是新进的公务员，而是横跨新旧两个世代，拥有旧退休金年资（
一次退或月退）、新退休金年资（一次退或月退）、公保一次退、优惠存款、年终慰问金
等的中世代。
这也是为什么，2006年至2011年的三次改革方案中，主要对象皆是同时具有新旧退休金年
资，并选择月退金（或兼领）的退休公务员。至于仅有旧年资，或者兼有新旧年资但选择
一次请领退休金的公务员，并不在这三次的改革范围内。
【第一次改革】1995年的“断源”改革
订下18%优惠存款利率的1983年，包含台银、合库、一银、华银及彰银，五大银行的平均
存款利率是8.5%，政府负担其中的差额利率。但随着存款利率降至不到1%，优惠存款不仅
与一般民众生活落差甚大，更让政府所负担的差额利息越来越高，逐渐成为舆论最大的攻
击箭靶。
事实上，1995年开始实施退抚新制后，18%也从此“断源”，之后的新世代公务员，由于
没有旧退休金年资，所以没有资格请领优惠存款。但是否就表示优惠存款的影响越来越小
，甚至如2005年立委赖士葆接受《中央日报》访问时所说的，“取消此项优惠，固然可以
为国库省钱，但金额十分有限”？
事实正好完全相反。根据〈台湾银行办理军公教优惠存款统计表〉，2000年办理优惠存款
总计329,294户，政府负担差额利息348亿；2011年办理户数提高至509,756户，政府负担
差额利息也暴增至661亿，且主办的台银是全公股银行，若再加计台银本身负担的381余亿
，政府合计已负担超过800亿。
政府负担之所以逐年提高，除了利率差距越来越大外，主因是符合请领18%优惠存款的公
务员“逐渐退休中”，至今仍约有40万名符合资格的军公教尚未退休。等到退休人数越来
越多，行政院政务委员林万亿曾估计，政府负担将会达到最高峰的1,400亿元，约等于一
年的台北市政府总预算。之后才会逐渐下降，以预期寿命估算，政府将持续负担至2054年
最后一位的军公教人员死亡为止。
2006年前优惠存款的计算方式（旧制）
必须先了解的是，公务人员的薪水结构是由“本俸（或年功俸，可视为底薪）＋专业加给
＋主管加给”所构成，其他尚有非经常性的年终奖金及三节奖金等。至于每月能领取多少
18％利息，将视存入多少本金而定，而能存入多少本金，并非是毫无限制。
2006年陈水扁政府推动改革前，退休人员可领到多少18%利息，是先以“公务人员退抚新
制实施前公保年资及养老给付办理优惠存款最高月数标准表”，依照所拥有的旧退休金年
资，对照出应有的最高月数，之后再将此数字乘上本俸，可计算出总共可存入台银的本金
，再以本金得出每月利息。
以一位退休前薪资为70,675元的荐任九职等公务员（未担任主管）为例，他所核定的退休
年资30年（旧制19年、新制11年），如依照旧制，该名退休公务员可领取的18%利息为：
若加上新旧制退休金合计的57,098元，该名公务员实际退休金为81,072元（23,974＋
57,098），比退休前的待遇70,675元还多，所得替代率为114%。但若是扣除18%利息，所
得替代率将降至较为正常的80%，这就是“堆叠式的退休金积木结构”的效果。
如何解决退休金积木已超出盒子高度的问题？很简单，在盒子上方加盖子，就是设定所得
替代上限，超过盖子的积木就必须将超出的部分砍掉，因此可以得出下列的算式：
若所得替代率上限被固定在90%，可以想见，当在职所得越多时，退休所得也能增加。由
于公务人员的薪水结构是由不同的薪资构成，因此到底如何定义“在职所得”？就成为各
方角力的战场。
一般来说，职等越高的公务员，原本拥有的分母就较多，让更多薪资纳入在职所得，越趋
近于在职的真实所得，对他们就越有利，但对中低阶的公务员越不利。
【第二次改革】 扁政府的2006改革方案：“95方案”
2005年10月10日，陈水扁政府第二任内的国庆日当天，陈水扁宣示改革军公教优惠存款利
率，并以所得替代率90%为上限。而且，由于过去国民党政府推动18%只以行政命令订定，
故陈水扁也以“不涉及法律修改”，绕过了当时国民党占多数的立法院。
10月13日，考试院下的铨叙部，接在陈水扁宣示之后，除重申所得替代率上限为90%，同
时宣告不会更动优惠存款18%利率。若不更动利率，但订定所得替代率上限，那么这就代
表将调降能存入的本金，达到降低每月所能领取的18%利息。
11月10日，考试院院会最后通过的是铨叙部力推的的甲案，也是分母与分子项目最多的方
案；同时，年资满25年者，所得替代率上限为85％，之后每增加一年即多1%，最高上限为
95%；但简任12职等以上的高阶公务人员和政务人员退休所得替代率上限为80%。
同样以上述荐任九职等本俸45,665元为例，如果依照此改革方案，非主管人员的18%利息
将减少12,581元，所得替代率降为96%；但主管人员却只减少4,035元，所得替代率降为
97%。
从下表可以明显看出在职所得定义所造成的影响，若从职等来看，从10职等以上的18%利
息删减程度越来越少，甚至没有被砍，但中阶公务员（7职等至11职等）却被砍得最凶。
另一方面，从主管与非主管来看，非主管普遍比主管砍得多。
此原因就在于，主管级公务人员的“在职所得”分母可以加入的所得很多（例如：主管加
给），即使在相同所得替代率的限制下，主管级的分子的退休所得当然也会比较多，导致
他们18%被砍的幅度相对变小。
更大的矛盾是，所得替代率仅是相对的比例，仍然有许多所得替代率未达删减标准，却仍
坐拥高额的退休金。前民进党立委林浊水当时便曾爆料，前副总统连战卸任前每月所得约
60万元，卸任后月退俸为24万，每月领取22万的18%利息，因所得替代率才约为78%，完全
不用被砍半毛钱。
泛蓝阵营与教师团体抓准了改革方案的问题，从舆论上猛烈抨击“肥高官瘦小吏”、“制
造阶级对立”。教师团体更相应推出“99方案”，不分公劳农每人皆享有优惠存款额度90
万，优存利率定为9%，却遭财政学者黄世鑫批评为，“抗拒改革的烟幕弹”。
由泛蓝所主导的立法院，甚至将不惜大量冻结考试院与铨叙部的预算，但95方案仍在铨叙
部的坚持下，如期于2006年2月26日实施。同年12月12日，泛蓝阵营援引立法院职权行使
法，废止铨叙部以行政命令发布的95方案。
另一方面，12日朝野原已达成折衷版共识，将旧制中的优惠存款最高月数，降低为每一年
给1.45个月（原制为4个月），最高36个月。未料数日后泛蓝却在二读前反悔，将朝野党
团共同提案的折衷退回程序委员会。此后，立法院展开数次的议事攻防，考试院也宣布在
立法院达成新决议前，仍实行原改革方案。
【第三、四次改革】马政府任内的“99方案”与“100年再调整方案”
2008年国民党重返执政，该年12月1日国民党党籍的关中，接替民进党籍的姚嘉文为考试
院院长，就任院长当天即预告年金改革，“避免出现退休所得超过薪资所得”，绝对不会
“肥高官瘦小吏”。
在陈水扁政府任内主导95方案，也因此成为最大箭靶的铨叙部长朱武献，随着政党轮替下
台，而新任部长张哲琛也在关中就任时强调，95方案“没有法制基础，也违背政府对公务
人员原有的承诺”。
2010年7月14日，立法院三读通过《公务人员退休法》，其中修正过后的第32条规定，所
得替代率最高以75%～95%为限，若超过此比例则应调整优惠存款本金金额，但最具关键性
的在职所得定义，“由考试院会同行政院以办法定之”，正式赋予优惠存款法律位阶的“
保障”。
10月22日考试院院会通过新的优惠存款办法“99方案”，在职所得的定义为“本俸的两倍
”，并在隔年1月1日正式实施，其算式如下：
持平而言，95方案是“肥高官瘦小吏”，而如表二所试算的结果，99方案也确实扭转了“
肥高官瘦小吏”的现象，不同职等间与主管非主管间较为“平等”。
但如果再仔细对照数据，实施99方案之后，整体中高阶层公务员，每月可领取的优惠存款
利息几乎都逆势增高。遂遭当时舆论强烈抨击“18%优存复活”，《自由时报》甚至提出
未来40年内，99方案将比95方案多支出482亿。
99方案的问题实际上也是分母大小的问题，因为本俸两倍的算式，低估高阶公务员的在职
所得，所以能领到的18%亦减少；但对11职等以下的中低阶公务员，却又高估了其在职所
得，即使所得替代率降低，但18%利息还是增多。
受到舆论压力，一个月后考试院又重新提出“100年再调整方案”，即是在原99方案的算
式下，另外加入新的算式，取两者较小者：
如下表（二）所示，100年再调整方案改善了99方案大量回存的现象，同时也让2005年至
2011年间18％改革争议暂时结束。当初蓝绿互批的改革方案，巧妙地融合，公式二除了细
节的计算方式不同外，实际上就是95方案。可以说是高阶公务员用公式一，中低阶公务员
则用公式二，确立了所得替代率上限的基调。
重新界定18%改革的意义
2006年至2011年的三次方案中，主要的改革战场都是如何砍得公平，亦即不要“肥高官瘦
小吏”，或者中高阶公务员“回存太多”。前面曾提到所得替代率仅是相对的数字，既然
是相对数字，过去的改革仅着眼于所得替代率上限，定义何谓退休所得与在职所得时必然
会是一场拉锯战。
本文中虽然一再提到18%所造成的财务负担，但必须澄清财务调整并非相关年金改革中的
唯一重点，仍先考量如何保障老年的尊严生活，在这个前提之下所做财务调整才有意义。
如果现有“公保退抚制度”中，退休后已可领到3万多元以上，显示原有的退休金，应足
够应付年老后的基本生活所需，何需再有优惠存款利息等其他性给付？
就算现在台湾物价水准已经到了3万多以上，退休金可能不足以生活；或者，1990年初期
前就退休的低阶公务员，由于在任时薪水过低，造成退休金最少可能只有1万多元。即便
如此，要解决问题所应调整的是“公保退抚制度”，或者扩大公共化的相关措施，才是制
度中的正当办法，而非继续保有18%优惠存款的制度。
18%优惠利息存款应彻底废除，或者配合公保年金化、基础年金的改革时程，直接逐年大
幅调降可存入的本金数（若本金限制100万或50万，每月最高18%利息为1万5千元或7,500
元，依此类推），最后达到废除18%的目的
如果放大到年金改革的视野中，现行职业分立的年金制度下，不同职业别间因制度上的差
异，造成退休后所获得的保障落差太大。从此观点来思考，如何让制度越来越简单、不同
体系间越趋于一致，便是年金改革的重要工作，而18%优惠利息存款宛如年金制度上的大
违建。