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课纲争议延烧至今，学生们已经妥协到“只要愿意暂缓实施课纲、重跑一次流
程”就可以接受。不过，其实很多问题还是得从法律面来谈，毕竟修法改善制
度，才是一劳永逸的方法。
首先再次前情提要，课纲的形成，正式流程是由国教院（国家教育研究院）的
总纲、领纲研修小组召集学者专家、现场老师进行多次商讨，再由课发会（课
程纲要发展委员会）研发课纲，最后将课纲送交课审会（课程审议会）审查通
过后形成课纲。
课纲形成后，教科书出版社会以课纲为基础编写课本。但课本编写完成之后必
须送审，审查委员匿名、且具有强制力，可逐字逐句审查，通过审定的课本才
会发给执照，供学校选书。由于时间及审次的限制，出版社需赶在选书前（或
至少开学前）拿到执照，否则出版社可能来不及出版当学期的课本，因此对于
审查委员的要求，出版社多会接受。即使编者不同意审委的想法，在时程压力
下，最后大多仍会妥协。
现况为“有审定制度的刚性课纲”，不仅课纲的形成没有完整的法源依据，审
委对于教科书的权责也并不相符：审委有权匿名修改内容，却不需要在该版本
教科书上挂名，学生也无从得知手上的课本是由哪些审委审定通过，事后公开
的只有全体审委的名单。审查委员的遴选资格也缺乏明确的标准，现况为由国
教院提出审委人数两倍的名单供圈选，最后决定者仍然是教育部长，但若依
《高级中等教育法》第48条来看，应由国教院决定。
要从根本上解决“黑箱微调”的问题，有三个可同时推动的方向。一个方向是
让课纲的形成脱离教育部的掌控，另一个是推动柔性课纲，最后一个是将过程
资讯完整公开。
首先来谈谈如何让教育部难以轻易掌握课纲的形成。
第一个，应以法律明确规定课纲研发的组织及程序（1.1）。这次之所以可以
让“检核小组”伸手进去调整课纲，是因为目前法律没有明确规定课程发展的
组织（课发会），而仅有规定审查课纲的组织（课审会）。如果可以明确规定
课纲研发的组织及程序，即可防止未来借检核之名行“微调”课纲之实的小组
出现。
第二个，从组织位阶上，把国教院相关组织（研修小组、课发会、课审会、教
科书审定委员会）的地位提升到类似NCC的委员会，设立专法保障，使其不受
政党操控（1.2）。当然，无论是哪种位阶，只要执政党仍能以党纪操纵立法
院，政党仍有可能间接影响委员会的立场；但只要仍然是刚性课纲，其制订程
序就应有明确的规范，至少可以使课纲的制订、审查程序不会被临时窜改。
再来，如果要渐进推动柔性课纲，则在制度上，也要做出一些修正。
第一个，各领域课纲可以只提原则性建议，仅列举“学习能力指标”，而不去
规范实质内容，减少对教科书的拘束力（2.1）。这可以从某些目前不考试的
领域开始，再逐步检讨其他领域的科目，程序也需要在法令里规定清楚。
第二个，应该思考是否废除教科书审定制度、废除教科书审定执照（2.2）。因
为有审定制度，加上审定执照，课纲因此对教科书产生很大的拘束力。若希望
保留审定制度以确保教科书的品质，那么也可让审定委员的意见从“强制”改
为“建议”性质，将执照发放改为报备制，来解决课纲拘束力过大的状况。
最后，是关于资讯公开的制度。
目前根据政府资讯公开法，政府在做成决议时必须以公报方式发放。但这只是最
低限度，大众更关注的是形成决议的程序，包括“由哪些人决定？决定的过程如
何？”
因此，应该进一步修订法规，规范政府释出会议、公听、听证纪录的格式、频率，
并且明订相关资料的授权利用方式，用更即时、更公开的态度，与整个社会对话（3）。
以上，是我个人对课纲微调的修法方向建议。本文感谢 唐凤、Miffy Chen 与许
民宪律师协助勘误，如果有更多想法，欢迎大家一起讨论。
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