引言：
这次课纲微调，事实上的确可以从各个法规命令里面去拼凑出“于法有据”
的样貌。但仔细一看就会发现，课纲研议只依靠行政命令，课本审查方面教
育部有使力空间，导致行政权可以轻易的介入课纲、课本的制定。
本文文长有图，可参考图文好读版：
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很多人都一直在讨论课纲到底长怎样，但实务上，究竟课纲是怎么制定出来
的？课本又是怎么编写的？
首先，先来提到课纲编写的法源依据。目前这个法律，是规定在高级中等教
育法第43条。
高级中等教育法第43条如下：
“中央主管机关应订定高级中等学校课程纲要及其实施之有关规定，作为学
校规划及实施课程之依据；学校规划课程并得结合社会资源充实教学活动。
中央主管机关为审议高级中等学校课程纲要，应设课程审议会，其组成及运
作办法，由中央主管机关定之。”
这个条文原本规定了国教院为订定课纲的机关，但在立法院时遭到删除，虽
然母法没有规定，但在教育部订定的子法，《国家教育研究院处务规程》，
规范“课程纲要之研究”是由国教院的课程及教学研究中心所掌管。所以实
际运作上，目前台湾官方只有国教院的课程发展委员会在长期做课纲的制定，
但这个制定却没有母法的授权。
有人认为条文不写明“常设课程研究发展机构”是哪个组织，可能是希望课
纲生成能有更多弹性，类似一纲多本的概念。但无论如何，母法既然没有特
意授权由哪个单位订定课纲，结果就是任何单位都可以订定课纲，只要审查
通过，就可以使用。
现在官方主要在研究、订定课纲的组织，还是国教院底下的课程发展委员会
（课发会），而课发会研议课纲流程依据，则是《十二年国民基本教育课程
研究发展会设置及运作要点》。课发会先请院长组成的总纲、领纲小组，来
产生先期草案，然后再到课发会来讨论。为了订定课纲，课发会会成立小组
做许多研究，也会调查学校老师的意见。课发会订定完毕后，依法就要把课
纲送到课程审议会，进行课纲的审查。
因为法条里有规定必须设立课程审议会审议课纲，所以国教院或是民间订定
的课纲只要送到课程审议会，审议通过后，课纲就生效。
不过，这边所说的课纲拟定，是正式的订定。此次的“课纲微调”，不是走
这条路，而是由“检核工作小组”修改后，就交由国教院的课审会审定通过。
“检核工作小组”的成立于法有据吗？事实上还真有，但相信各位看到条文，
一定会摇头。
“检核工作小组”的成立法规依据是中央行政机关组织基准法第28条，“机
关得视业务需要设任务编组，所需人员，应由相关机关人员派充或兼任。”
就这样。
因此，可以这么容易就成立检核工作小组，可见这边的法律规范有着漏洞。
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而课纲通过后，和课本出来，又有一个落差。
目前台湾是一纲多本，因此课本由出版社聘请教授、老师撰写。撰写完，教科
书由审定委员审定，通过审查、取得执照后才可上市，供教师选书。
但，这边就是个问题了。审定委员不一定是制定课纲的委员，出版社聘请的编
写者又是不一样的一群人，大家对课纲的理解可能不一样。
因此，在每年课纲订定完后，国教院会招开研讨会，邀集制定课纲的教授、出
版社一起来与会，在会议上告诉大家：课纲哪些部分只是原则性限制，哪些部
分要确实遵守。
不过，审定委员在审查教科书的时候，其实审定的严谨程度每个委员都不一定
相同，标准也不定，审定委员大可以逐字逐句的审查，只要他不满意，就可以
要求出版社修改。
因为出版社要拼在开学前出书，供学校使用，因此审定的时间有限。如果审不
过，这些编写教科书的力气就白费了。因此，如果审定委员很硬，最后出版社
多会要求编写者配合，修改为审定委员认同的版本。否则，若拿不到审定执照，
根据教育部的高级中等学校教科用书审定办法，“不得以未经审定之书稿，提
供学校作为选用教科用书之用”，学校如果采用未经审定的教科书，就是违法。
这边就是好玩的地方了，依照法条，教科书由国家教育研究院审定，审定委员
由国教院召集。但事实上，教育部长拥有核定权，他可以决定谁可以担任审定
委员、谁不行。
所以，透过审定委员，教育部长的意志就可深入操作教科书的审定，影响学校
可以使用的教科书。
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其实，不管是制定者、审定者，很多都是希望学生能受到更好的教育，每个人
都有个自认为“正确”或“更好”的价值。但是，当教科书或考试只容的下“
标准答案”的时候，意识型态就会造成灾难。
制定者担心书商做出不好的教科书，所以会在课纲里加入许多的限制，审定者
也因此严格审查。而学校老师希望能采用最新的课本，给学生最新的知识，所
以也会喜欢采用最新版的教科书。结果，出版社只好每年都改版，审定者每年
都严格的审查，每年最新的课本，基本上都符合最新的课纲规范。
最近大家可以看到，许多民进党执政的县市，声称他们要用过去的课纲所制定
的教科书。但事实上，经过这条审定之路，学校真能采用旧制课纲所写出来的
教科书吗？这个问题，值得大家深思。
所以，看到以上的描述，应该就很清楚：课纲微调事实上不算违法，但是很明
显，因为母法没有规范课纲究竟该如何形成，只有规范如何审议课纲，课纲的
成形过程没有母法授权，仅有子法的规定，明显给行政机关过大的操作空间。
如果要于法有据，有两种可行的作法：
1. 用法规规范课纲的成形过程，提升课发会的位阶，让课纲的形成不致受教
育部过多的控制；
2. 降低课纲对课本的拘束力，采用柔性课纲，给出版社更大的出版自由，也
让老师的教育能有更大的空间。
只是，在标准答案盛行的台湾，如果要走后面这条路，恐怕会有许多困难。
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参考资料：
教育部课纲微调程序说明
http://bit.ly/1KBk6ds
十二年国民基本教育课程总纲研修小组委员组成与遴聘程序
http://www.naer.edu.tw/files/15-1000-5628,c1175-1.php?Lang=zh-tw
注：在去年8月开始实行的“高级中等学校教科用书审定办法”有规定，“审
查小组委员之遴聘资格与程序，及审查小组之组织与运作等相关规定，由审
定机关拟订，报本部（教育部）核定。”
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