第三章 艰困的两难 美国看待国民党的压迫，1947－1979
华盛顿在1950与1960年代之间，为了在东亚围堵共产主义，并在台湾推动民主与政治
自由，唐耐心（Nancy Bernkopf Tucker）曾经对于在这两者之间所做的平衡做出如此判
断：‘美国对（台湾）军事、政治以及经济事务上发挥影响力，提供金援、鼓励改革、并
且偶尔支持能够挑战国民党政权严厉控制的活动。然而华盛顿把台湾的战略潜力评价太高
，以致于不愿意承担削弱双边信任的风险，不愿意坚持美国在原则与传统上所要求的自由
化。’
美国对台湾采取这种途径并不让人感到意外，因为美国在冷战时代对于其他‘友善’
国家也倾向于维持这种平衡。这么做也一致地符合美国总统在1940年代与1970年代共通的
倾向，当他们所制订的政策将会对这座岛屿的未来将会产生本质性冲击的时候，他们就会
倾向于忽视台湾人民的观点。
虽然唐耐心的判断是对的并且有确切证据作为依据，她并未提供广大空间去检视美国
政府如何详细地回应－或是不做回应－台湾人民遭受到国民党政权的压迫。她的书中叙述
台湾内政压力的部分只有短短八页，而且虽然有一部份读者倾向于同意这个结论，仍有更
多读者想要知道的更多。在这座岛屿上的美国外交官以及在华盛顿的决策者，究竟他们实
际上是如何看待人权遭到迫害并将之合理化？他们如何处理被禁止获得自由的问题？甚至
在他们脑海中所设想的是，国民党政府是为了维护它自己掌权并且获得美国的善意，才开
放政治体制而非保持紧闭状态－如此违反常理的洞见是否在1980年代启发了蒋经国？
本章节的焦点就是要解答这些问题。为了记载美国如何回应在台湾发生的暴行，我们
将会检视一系列的案例来了解美国是如何理解这些案例，不管是有作为或无作为，他们是
如何明白说出他们的理由。这些案例是：
＊228事件；
＊1949－1952年间的白色恐怖；
＊1960年的雷震案；
＊1964年的彭明敏案；
＊1979年的高雄事件。
228事件
在英文记载2月28日发生的事件（以中文简写是2-28）最为充分的是葛超智所写的《
被出卖的台湾》（Formosa Betrayed），他具体叙述了一连串令人起寒颤的事件，即对抗
行动是如何引发的、以及国民党政府为了终止对抗而采取的残暴手段。而且葛超智有一个
附属子题：美国驻台湾领事馆和华盛顿国务院的明确倾向是要严格固守外交形式，并且不
去挑战陈仪总督和他的行政长官公署的权威。例如，他叙述最初事件爆发三天后，一位台
湾人医生带着一颗达姆弹子弹前来领事馆，这颗子弹是被一位路过的巡警开枪射击他的办
公室。医生要求领事馆向政府发表抗议，因为使用这种子弹违反国际法。葛超智记录说：
‘领事对这场不幸的意外事件所采取的立场是严格坚守这是两个中国人族群的事务：美国
没有理由去认定这是一个省政府和它所下辖人民之间的麻烦。此刻的台湾已经属于中国。
’
葛超智的道德义愤意识到必须回应中华民国政府对于2-28事件起义的残酷镇压，以及
台湾人民在此之后遭受到的政治消音。基于重视，他的基本叙述已经获得随后的鉴定加以
证实。尽管如此，《被出卖的台湾》并不必然被视为是美国人回应这场悲剧的最后一席话
。最起码，葛超智的叙述应被拿来查核当时那个时期的文件证据，包括葛氏本人所准备的
资料。
台北领事馆是一个只有三位美国雇员的小驻点：名为拉法．布莱克（Ralph Blake）
的总领事，身为副领事的葛超智；以及一位名为罗伯特．卡图（Robert Catto）的美国资
讯局（United States Information Service，USIS）军官。葛氏的笔下将这个驻点形容
是‘位在一个精神分裂的国家’里面。布莱克相信他的任务是和地方当局接触并且偏向于
商务；他‘对人们不感兴趣－着重于贸易而非人民。’（事实上，布莱克也负责驻在这里
的美国公民的福利）卡图的工作是为美国和它的传统建立良好印象，包括建国当时的反抗
暴君统治。除了以美国资讯局军官的身份作为葛氏同僚之外，他也有他自己的独特角度。
他在战前曾经住在台湾，并且曾经反对将台湾归还给中国，并且同情台湾人民以及来自中
国大陆的‘投机者’为他们的生活造成更加艰困。但是领事馆的指导方针，如葛氏在书中
以严苛的句子重复地提醒读者的是：‘现在这里属于中国’。所以，七百万台湾原生居民
并不受到美国的重大关注，而且领事馆在回报给驻南京大使馆的报告中，将大陆人士与台
湾人民之间越来越恶化的紧张关系加以淡化。另一方面，葛超智与卡图相信‘重要的是维
系美国人在福尔摩沙的高度声誉与影响力，美国可能总有一天需要他们的善意。’
在描述领事馆官员的观点冲突以及资讯混杂这一点，葛氏无疑是正确的。资讯混杂始
终是美国外交政策在战后的问题。我们不用对领事馆在职责上的描述感到惊讶。这些很有
可能是因为国务院在当时指派他们的时候要求他们负责的。可以确定的是，葛超智会想要
调和领事馆里面互相冲突的议程，藉以配合卡图的想法，但这是必须由华盛顿做出判断，
不只是从实际层面，而且也是从提供人员执行职务的这个角度来看。在1947年，华盛顿对
于它的领事外交官员的意见仍然是非常传统，并且因而受到限制，
战后台湾的特殊局势又加重了领事馆职务的复杂：台湾人民希望并且寄望于美国人，
特别是美国外交官员，能够拯救他们脱离于新统治者的错误行径。‘对美国人出手救援的
期望是一种在情绪上非常深刻的现象；福尔摩沙人对此感到特别深刻的期望，而且现在（
1946年）美国这一边能够做出某些行动...他们相信这是唯一能解决当地困难的可能解决
方法。最晚到了1947年1月10日，领事馆在提出报告时叙述台湾人民倾向于美国出手拯救
他们免于中国大陆内战乌云的笼罩。美国人的立场就和葛氏所叙述的一样，的确是很‘尴
尬’。台湾人民希望美国帮助他们‘脱离新暴君’，但是领事馆既无权威亦无权力这么做
。打消台湾人民的期望成为必要做到且非常具有挑战性的工作。
228事件是从公卖局探员和一位街头售烟妇人在2月27日的争吵开始，最后造成该名妇
女死亡。台湾人民在隔天在街头上发动示威游行活动，并且迎来军队以机抢射击作为回应
。游行事件开始遍布全岛。在3月1日星期天，枪击事件继续发生，使得台湾民意领袖尝试
和统治该岛的陈仪总督协调让局势能够获得控制。3月2日，当谈判行动明显落于下风并且
无法调动军队进入台北城后，陈仪开始同意和台湾人民协商解决事件。到了3月5日，这座
岛屿基本上已经从武装的国民党军队手中落入台湾人民的控制。3月7日，协调委员当面要
求陈仪接受他们的三十二个条件。但是陈仪在他们不知道的情况下接受他们的要求，并且
违反他对他们所做的公开承诺，设法从中国大陆调动军队强化他的武装。在3月8日下午，
八个军团从基隆登陆并且开始对二二八事件展开实质屠杀。
那么，驻台北领事馆在第一周内正在做什么？从2月28日某个时间点开始，它向驻南
京大使馆递送一系列局势报告并且更新最新的发展。几乎在即刻的状态下，在2月28日晚
上，十一名大陆人在不被允许的情况下进入领事馆并试图寻求庇护。根据管制规则允许自
由裁量权斟酌现场状况而允许他们允许留在里面，当时领事馆外面似乎随时可能遭到暴民
发动攻击。布莱克不久后证实其中七人安全回家。然后到了3月1日下午，十四名大陆人士
从铁路局前来领事馆寻求庇护。不久后，超过七名以上大陆人士翻过墙跑进来，而且台湾
人从街上向里面丢石头。布莱克认为应向当局求助以摆脱这些不受欢迎的客人。因为领事
馆现在变成一枚磁铁，驻南京大使馆指示布莱克‘必须严格遵守’作为当时的庇护暨避难
所，并且暗示他局势‘很明显已经涉入无人所欲见到的、针对民众的大规模暴力，必须想
尽各种办法斟酌局势并充当避难所，这是国务院的政策。’他被告知向当局督促撤离难民
，而且他在当天晚上这么做了。
在周日的3月2日，领事馆查核居住在台湾的美国公民的地址，这是在如此不稳定局势
时必须进行的关键措施。此外，葛超智正在撰写一份必须在隔天递交给大使馆的冗长报告
。这份报告叙述自2月27日以后的事件，温和的台湾人试图和政府合作以控制局势，陈仪
明显想要强化他的军事地位、在外国人的地位、继续维持他在美国人的支持度，有谣言说
到目前有来自中国大陆的后援军队正朝向台湾前来，并且警告‘如果政府无法维持它的承
诺，那么不受限制的冲突将会发生并遍布全岛。’然而当布莱克总领事把葛超智的报告递
交出去之后，并在封面注记着他保证报告中所记录的已发生事件的真实性，但是他们也质
疑他们在报告中所呈现的形式是否能够发挥功效。
然而，在我看来，在面对从那里产生的报导以及结论的时候，或许能够以更具客
观性质的风格，更完善地呈现出大使馆和国务院的目的，即使隐藏在这份文件背后的诚意
可能不会引起最细微的质疑。因此建议在正在进行评估的人们、以及未来收到同一份邮件
报告的人们，他们脑中必须谨记得这一份观察报告，这份报告将会产生压力，要求进行其
他急迫性的行动并且维持一个能够发挥功效的人脉关系，对我来说，要我准备好对于这份
文件进行大规模的修改是不符合现实的，更何况是在没有与现实状况产生误差的情况下。
’
到了3月3日，已经发生了如上述的达姆弹随机射击事件，这是台湾人寻求美国人帮助
的三种途径之一。其他途径则从挑解委员会向美国要求‘宣布（向）全世界宣布（二二八
）事件的发生’，并且向马歇尔国务卿（George Marshall）请愿，要求联合国在台湾成
立一个政府。布莱克告诉调解委员会的代表说‘领事馆的作用不是作为一个新的传播媒介
，而且在立场上只能为美国政府向大使馆传递资讯给大使馆，由后者决定是否传递资讯给
前者。’布莱克在回报达姆弹的那一份报告中强调他‘完全了解领事馆不会在目前的斗争
中介入任何一边的重要性。’大使馆快速认可他在这案例当中的作为以及他对于调解委员
会的回应。‘领事馆也被指示继续在这场内部动荡中避免为任何个人或官方说情，但是继
续将任何进一步的发展过程回报给大使馆。’领事馆在3月5日收到一封来自推动政治重建
协会（Political Reconstruction Promotion Association）的信，并被要求由美国大使
馆转交给蒋介石。
虽然努力维持中立地位，领事馆在初期的政治提议当中并非如此公正而不偏倚。在眼
见台湾人和中国大陆官员之间的激烈冲突，并且听闻到台湾人民渴求美国人的帮忙，他随
后在3月3日递交南京的讯息中提到：‘领事馆在最严峻的思考下所做出的结论认为为宜最
能实践的解决方案是美国立刻依照自身权益或代表联合国进行干预，藉以阻止政府军发动
灾难性的屠杀...然后政府或许可能会抓住这次机会已舒缓目前中国大陆上的困境所承担
的、严酷且持续性的军事责任。’南京或华盛顿是否有回应并没有留下纪录；甚至直到3
月6日之前，大使馆并未递交建议给国务院。最有可能的是，这一份建议被忽视了。但是
很难了解到，如果布莱克对此表示不同意的话，那么这份建议是否曾经在第一时间内被发
送出去。
领事馆对于两天后有更即刻的关注，在3月5日，它提醒大使馆提到台湾的局势正在快
速发展中，新的谣言慢布说到军队正从中国大陆渡海前来。‘如果可预期的危机正在快速
地发展当中...（对于）领事馆来说可能的危险将不只来自于福尔摩沙人民，更是来自于
鲁莽无文或不友善的政府军队，它们对于美国人在人民之间享有的支持度感到妒忌。’领
事馆要求大使馆思考尽可能疏散领馆人员家属，并且要求更多外国新闻报导此事，以及小
型美军部队前来保护（联合国善后救济总署（Relief and Rehabilitation Agency）驻台
北驻点也提议要将它的工作人员撤离）。大使馆隔天回复说它将快速要求‘中国最高当局
）保证完全保护在台湾的美国人民。它将撤离人员的决策推迟二十四小时，领事馆在这时
候要提供一份新评估。它也提醒领事馆仍继续维持中立：‘在这关键时刻你必须更谨慎以
避免任何外在地表现出预先判定目前纷扰的利害关系，或是以任何方式变得一位参与者。
你也必须了解到在这个局势里，美国官员必须唯一关注宪政当局，他们负起的责任是向你
提供适当的保护。’美国官员仰赖他们的安全，以及他们的国人在第一时间内所成立的特
殊武力部队。
在3月6日下午，领事馆回报说到局势变的更稳定，而且已经不需要撤离非必要人员。
在3月7日，葛超智送出另一份长篇报告以更新目前的局势发展，并且分析目前参与其中的
政治势力。虽然目前维持军事停战状态，但是某些台湾人仍维持武装，如果政府派来增援
部队的话。陈仪政府是个空壳，而且它的控制范围只限于某些地方。调解委员会已经代表
广大民间共识提出稳健并且实际的需求，而且陈仪根据报导愿意接受他们。除了代表温和
看法的调解委员会之外，地下组织正准备在调解委员会和政府之间协调破裂时直接行动。
此外，地痞无赖们正在集结帮派准备制造麻烦。没有证据显示共产党在背后发起暴动。
值得在这各时候提到的是，美国政府已经在3月8日之前做好准备，当时部队开始从中
国大陆抵达台湾，藉以阻止灾难发生。领事馆为美国提出的干预提案已经不再可取，不只
是因为没获得回应，也是因为这么做太过于激进。这个想法的基本假设－中华民国政府会
为了不需要为此时的台湾负责而感到高兴－而不是为了两个月前的马歇尔任务团的终止，
因而造成目前美中关系周遭的不可信任气氛。
似乎连领事馆都没有更谨慎地思考下一步。督促南京政府不要派增援部队给陈仪总督
，并且对他施压去和调解委员会谈判。从危机一开始的时候，这一类部队转移的谣言在台
北城内四处散布，而且领事馆似乎每天都在递交这类可能性的报告给大使馆。可以确定的
是，大使馆要求领事馆扮演的中立角色，以及国务院所要求领事馆扮演的沉默角色，将不
会做出这一类的干预。而且从危机一开始发生的时候，大使馆就已经很有效率地采取这一
种行动。就算今天对此提出质疑，也只是反映出对于镇压所造成的长期影响的后见之明而
已，在当下那个时段之内其实并不是很明显。之所以不考虑这项选择，或许反映出美国驻
台北的官员们正笼罩在正在运作当中的极大压力之下，而且这一场危机对于所有其他人都
保持相当遥远的距离。
至少在理论上已经错失机会去预测到二二八事件将会以暴力结果收场，这场危机确实
并未对美国造成任何冲击。在3月9日到3月11日之间，大使馆派遣一名武官助理（
assistant military attache）前往台北，部分来说，这么一来表现出来的立场是为了评
估美国人的安全。虽然他遭到中华民国政府护卫的严重制约（而且他也知道），它所看到
的足以让他做出结论认为‘只有实际的政治与经济改革才能安定台湾，不然就是从中国大
陆派遣增援部队前来进行巨大的军事行动。’他也回报说美国人应该在那个时候留在那里
，监督局势发展作为是否必须撤侨的指标。
在那一位武官助理前往台北的时候，葛超智已经为大使馆准备号一份备忘录，并在当
中提及遍及全岛的镇压行动。如他所见，蒋介石在二选一中做出选择。他让陈仪继续掌握
权利并且激怒台湾人民发动长期性抗争，这么一来已经造成台湾经济损害，并由政府负起
肇祸的军事责任，而且或许将会带来被共产党接收的结局。或者他可以找一位‘最好是平
民身份，拥有整合能力的人’来取代陈仪，由他来胜任恢复政府功能，并让台湾能为中国
的一个经济设施，并在军事和意识型态上作为一个民主的资产。葛超智无疑地希望蒋能选
后面那一个选择，而且他建议美国能催促他朝这个方向前进，这是为了美国以及蒋个人的
利益：‘如果总司令能被说服去取代陈仪总督的话，他就能够赢回福尔摩沙人民的民心，
在中国事务上作为一个有意愿且有用的参与要件。’
葛超智的备忘录在3月11或12日抵达大使馆。他在3月17日被召回南京，或许是因为他
在情绪上太过于涉入这场正在进行中的冲突。但是司徒雷登大使（Ambassador John
Leighton Stuart）可能也已经看到葛氏的文章分析和建议的价值。司徒雷登认为台湾是
国民党中国所做的所有错误中最糟糕的主要范例，这个地方的政府功能贫弱，已经浪费了
机会将它能够展现这座岛屿所能呈现的价值。他在3月26日写道：在这座岛屿上面‘唯一
的一个希望号志是岛民的坚决抵抗决心，以及对于陈仪政府与其同伙的广泛批评。’－无
疑地葛超智也一同分享这个观点。虽然葛氏在大使馆内并未感觉到完全的受人欢迎，他成
为司徒雷登大使在当时对于台湾事务的暂时顾问，并且能够帮助他做出关注台湾的重大方
针。虽然这个方针的主要目的是蒋介石本人。
早在3月4日，蒋介石就已经获得来自上海台湾人协会（the Taiwanese Association
in Shanghai）的急迫呼吁，要求他全面调查二二八事件。很明显地，他最初的倾向是支
持陈仪。而且当军队已经在3月8日开始抵达台湾之时，很难设想到这类军队转移没经过蒋
的授权。3月10日，蒋在每周的国民党纪念仪式当中谈到台湾，而且支持陈仪这一边的说
法。他也提到他已经派遣高官到台湾‘去帮助陈总督解决这场事件’。包括白崇禧将军（
General Bai Chongxi）和将经国在内的代表团在3月17日抵达台湾，接着五天后，国民党
中央执委会全面性地投票谴责陈仪并要求他辞职。随后陈仪在3月28日辞职并由蒋在3月31
日接受。
司徒雷登大使相信蒋是错误资讯的受害者并且想要做些事情作为弥补。‘我深痛地体
认到更多客观报告对于在福尔摩沙所发生之事情的叙述有所差异，而且那些资讯抵达蒋总
统手上并影响他的政策。在这个事件和其他议题上面，我不断地发现我自己遭到诱惑，被
假设以一位友善而非官方顾问的身份去发挥外交礼节。’早在3月13日，大使告诉华盛顿
说它已经间接地运作，要将‘镇压’的真相引起蒋的注意。而且在3月29日，司徒雷登大
使运用一场与蒋会面的场合提及到台湾的事件。当时蒋‘坚持这并不像报告所提那么严重
’，司徒大向他提供一份由大使馆‘特别为他’准备的简报，蒋‘迅速地’将它收下。
葛氏因此着手草拟一份比先前所拟还更沈重的备忘录，并在当中叙述自从国民党军队
和官员在1945年底达台湾之后，造成政府治理以及经济的恶化；为了回应烟摊妇人遭到痛
打而产生自发性的抗议行动；为了协调以解决整个议题而进行的努力；以及第一波增援部
队在3月8日抵达台湾之前与之后，当局滥用并动用武力。备忘录警告以达危险边缘的经济
恶化可能将会使得大众开始支持共产主义，而这是先前未曾有过的状况，而且占领政策将
会大幅耗费成本。对于这几点，他尊重台湾人民对于蒋氏的感情：‘然而他们在动乱之前
就已经痛苦地批评地方当局的政策，而且不容质疑拥有中国血统的福尔摩沙人民对于中央
政府以及总司令的忠诚。在日本统治的五十年内已经塑造了他们对于中国人国家与种族的
认同。在这十八个月以来，福尔摩沙中国人谴责省政府，而且同时向他们保证，如果总司
令完全了解局势发展的话，他会有效地改革台湾制度。’但是葛超智要警告的是：‘军事
行动可能会造成愠怒的和平，但这不该被强化才对。’另一个方法是使台湾用来‘为中国
赚取外国借贷’。经济重建以及借用台湾人的经商天分是一项必要。其他则是建立一个健
全的政治与社会制度。
现在是起身而行的时候。为了鼓舞并保证福尔摩沙中国人全心一致的努力，必须
允许在所有政府层级中获取更多的占有比例，不只是在人事上，也必须改变整个政府结构
；目前正在进行的反对省政府的贪腐与行政失当的抗议行动只是半套错失与姑息而已。促
进并推动本质上的改革将能够帮助福尔摩沙恢复先前的高度政治效忠与经济生产。
葛超智对司徒雷登提出七个选择－干预的程度－从仲裁到推动联合国的托管。司徒只
选择仲裁，并在4月18日将葛氏的备忘录递交给蒋。另外，如葛氏在3月10日的备忘录中强
烈建议的一样，司徒建议蒋指派一位平民作为新继任的台湾总督。司徒建议蒋指派宋子文
，但是后者则拒绝出任，于是在4月22日，前中华民国驻华盛顿大使魏道明（Wei Daoming
）被指派接任陈仪的位子。
总之，美国政府试图保持中立并对二二八事件划开距离，美国政府以敏感的理由不希
望看到领事馆变成磁铁，吸引人民逃离暴力，也不想让政治活动份子意图将美国带进他们
在纷争中所默认的角色，而是更乐于看到改革的意愿或作为。另外，领事馆的主要任务是
看到美国公民的安全。尽管如此，它生产优秀的报告并向上递交给满怀热情而非接受传统
的外交官员们。领事馆或许被要求太多，当时他被默认要求干预而且无法和大使馆站在一
起一同考虑阻挡增援部队登陆。然而当军队在3月8日开始镇压之时，美国外交官开始放弃
中立并且了解到必须说服蒋介石和其他高阶国民党官员，借由指派一位民间人士出任新的
总督并承担经济与政治改革以推动台湾人的政治参与，以此恢复二二八事件的伤害。葛超
智向大使馆叙述台湾的局势，这个模式继续运作至年底。在马歇尔调解任务团的余波时段
，最初的保持距离或许是公正的。但是在三月之后督促改革则一致符合美国对国民党政府
的政策的主要方针。美国并未和台湾站在同一边，但却试图改变政治参与的游戏规则
尽管如此，司徒希望让民间人士领导台湾，求取往好方向转变的希望很快就落空了。
领事馆在七月初递交的报告中提到特务警察的活动正在增加而非减少，而且台北的省政府
并为在低层级以下控制军队和民间官员。失望的气氛渐增，而且台湾中部的陆军官员从事
绑架行动。‘压迫正在散布，而且新的文职政府没有权力能控制军顿，而是只能放任他们
自由行动。’民间对于新领导阶层的的观望态度只能被迫抑制住批评的局势。乌云笼罩的
阴沈气氛‘让中国共产党特务愿意聆听他们的声音。’