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原住民族自治的前景
施正锋
多年来，原住民族权利运动所追求的目标，包括正名、还我土地、以及自治。在李登辉总
统时代，透过修宪，已将充满歧视的“山地人”改为“原住民族”；在陈水扁执政之际，
2005年立法的‘原住民族基本法’确认原住民族的土地属于原住民，就等待配套的‘原住
民族土地海域法’出炉。另外，‘原住民族基本法’规定“政府应依原住民族意愿，保障
原住民族之平等地位及自主发展，实行原住民族自治”，然而，相关的‘原住民族自区法
’草案却一直让人望穿秋水。
目前已经有多种官方版的民族民族自治草案，包括实质版、程序版、混合版、以及空壳版
。民进党政府最早推出的自治区法草案，基本上是服膺大陆法的精神，巨细靡遗，因而被
称为“原住民版的地方制度法”，我们姑且称之为A版，可以说是实质法，却未能因族置
宜。由于担心幅员广阔的族群反弹，民进党改弦更张，推出B版自治区法，属于框架的程
序法，让有自治意愿的族群有所依据，再各自与政府谈判协定，最后以自制条例的方式立
法确认，这是加拿大的作法。可惜，由于原住民立委误解为朝三暮四而反对，加上国民党
刻意杯葛，终究无疾而终。
马英九政府上台后，原住民族喜出望外，认为具有国会四分之三席次的国民党政府将会顺
应民意。原住民族委员会整合前述A、B版，推出兼具程序与实质的C版。然而，当吴敦义
内阁就任后，发明所谓“事务型”的自治，特别是在在马英九总统“试办自治”的指示下
，原民会主委孙大川顺服地推出所谓“空间合一”的D版，既没有实权、缺乏统筹款，更
让原住民自治区丧失去土地的依靠，被批为空壳、虚拟。试想，没有主机板、硬盘的电脑
，连开机都不成，除了装饰好看，还有什么用途？
在民进党执政时期，由于朝小野大，在野的泛蓝阵营不愿意陈水扁政府有任何政绩，刻意
杯葛，让原本经过政务委员陈其南好不容易排除万难协调而成的自治区法草案功亏一篑。
然而，当前的国民党政府在国会拥有绝对的优势，而马英九总统在连任就职后也重申“试
办自治”的大选承诺，为何就是无法让自治的法源拍板定案？
我们也无法理解，至少30个山地原住民乡镇的传统领域一清二楚，马英九为何坚持采取适
用于都会区的“属人”自治？试问，包含中国在内，有哪一个国家的少数族群、或是原住
民族自治，是没有土地的？为何原住民只能“试办”自治，政府有何难言之隐？既然国民
党可以主导国会，为何不一开头就定一个周延的自治区法，何必切香肠般地恩赐？如果修
法是那么容易，为何马总统不修改认为窒碍难行的原基法？
大体而言，国民党服膺福利殖民主义，对于原住民族的权利保障戒慎小心；相对之下，民
进党草莽出身，对于原住民族群权利运动言听计从。尽管如此，不管是谁执政，这个由汉
人所支配的中华民国政府，还是要面对开发主义的制约；换句话说，表面上的借口或许是
国土保安、或是资源保育，真正的理由是由自治而来的相关土地权课题。如果说中央政府
各单位是如假包换的伪君子，盘据原住民族传统领域的县市政府也不过是赤裸裸的真小人
，明明顶多是暂时代替政府保管，然而，在原来限制原住民族使用传统领域的理由消失后
，吞下去的肉舍不得再吐出来，差别在姿态委婉、还是蛮横。
追根究底，原住民族的自治权来自于民族自决权，这是程序权；实践自决权的光谱包括接
受同化、进行自治、以及寻求独立，端赖垦殖者对于自治的尊重，原住民族保留独立建国
的权利。然而，如果没有土地的自治，只能算是空中楼阁、或是沙上建塔，至多只是多了
一些地方官职，增列预算让他们帮忙选举绑桩，以美好的包装来合理化现有的政治、经济
、社会、及文化宰制关系。
釜底抽薪，我们必须重新回到台湾的主权归属，才能确保实质的土地权取回；也就是说，
汉人前来垦殖之际，台湾并非“无主之地”（terra nullius），因此，不管外来政权四
百多年来如何更替，从来都没有取得原住民族的同意、其存在的正当性都是不确定的。透
过谈判，由各个原住民族决定是否要接受这个国家、以及在何种条件下，当然包括土地的
取回、让渡、补偿；谈判协议就是现代版的“民族对民族”（nation to nation）条约，
而且必须经由国会立法来确认，也就是至少有十六个法来落实，以免政府出尔反尔。
总而言之，自决权是要确保原住民族的自主性，原住民族主权是土地权的来源，将两者串
连在一起的则是自治。自决权、以及主权可以算是第一阶的权利，自主权、以及土地权是
第二阶的权利，那么，自治权姑且称为一点五阶的权利。至于谈判、以及条约，应该是前
置的零点五阶权利（图）。