政治科学新书介绍：《外包式镇压》在中国
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书名：” Outsourcing Repression: Everyday State Power in Contemporary China “
作者：Ong, Lynette
出版日期：2022
出版社：Oxford University Press
连结：Oxford University Press
《外包式镇压》一书，于2022年5月中旬出版，作者为多伦多大学政治系副教授Lynette
H. Ong，这本书甫出版就受到学术界中国专家一致推崇，并且还获得经济学人Economist
专文介绍，因为这本书颠覆了学术界过去对于政府镇压的研究，也同时翻新了对于中国的
认识。
镇压（repression）是什么呢？依照传统对于国家的定义，国家是统治区域内唯一的暴力
垄断者，因此所谓的镇压，就是国家使用暴力对待人民，以推行特定政策目标。尤其在许
多国家在都市化、工业化的过程中，面临大规模的土地征收，往往就是透过镇压来达成目
标，使用公权力就给他辗过去。然而，国家并不是想镇压就镇压，因为大规模镇压会引起
民众对于政府反弹、让政府失去公信力、让人民组织起来推翻政府、或者民众诉诸法律程
序、引起国际谴责与介入等。毕竟人们把权力交给政府，不是让政府拿来打人民的。也因
此在许多国家，尤其是具有法治的民主国家，都市更新或者土地征收这些作为的速度往往
都会比较缓慢，因为政府必须保护人民财产权。
而在过去几年之中，中国的土地征收与推动都市更新的规模都是非常惊人的，过程中有大
量的拆迁、迫迁，例如，中国举办好几次世界级活动的场馆空地也都来自大规模迁村。这
些行为当然也有引起中国民众不满，包括抗议或维权时有耳闻。本书的研究问题就是：中
国这样大规模推动土地征收、引起大量中国民众不满，但同时直接镇压可能引起更大的反
弹，为何中国在这样的两难中还能顺利的大规模征收土地，让中国建设发展的速度比许多
民主国家还要快很多？
Ong教授使用田野调查法访问了许多维权者、也使用抗争资料进行统计分析，指出中国政
府善用两种特别的工具，把镇压给“外包”了：第一个工具是黑衣人（thug-for-hire）
，第二个工具则是群众动员（Mobilizing the Mass）。为何要把外包镇压呢？第一个原
因是可以规避责任－－假如镇压的暴力不是由政府执行，而需要负责的对象不明确，就很
难后续究责。在不用负责的情况下，第二个原因就是可以进一步降低成本，让征收过程中
获得的利润更高。
所谓的黑衣人（thug-for-hire），是指地方政府在土地征收碰到钉子户时，透过非正式
的方式，聘雇邻近区域的帮派分子，以每日言语骚扰、暴力骚扰、破坏公物、甚至杀人的
方式，来顺利完成土地征收。根据作者整理1992年至2017年的2209场在中国与迫迁有关的
抗议活动中，黑衣人就出现了973次，接近一半的比例（p.57）。而且相较于其他抗议中
出现的公权力政府机关来说，平均而言，只要黑衣人出现，抗议活动中出现受伤、死亡的
机率就会显著上升（p.61）。这些黑衣人大多身分不明确、没有稳定的工作、也没有正式
的组织、许多是曾有犯罪纪录、靠每日制造麻烦换取现金维生。
中国政府本身已经有军队、也有警察来执行公务，为何地方政府还要聘雇这些邻近区域的
黑衣人呢？第一，聘雇这些黑衣人的目的并不是要直接把钉子户绑走，因为这样如同正式
镇压，会造成民众反弹，与派军警无异。军警有正式受训、有一定的程序、有福利保障，
出勤都是资源损耗。但在这种钉子户的情形，地方政府只想“骚扰”这些居民，例如每天
派人去骂脏话、拆拆看板、打破玻璃、路边撞人、偷窃商品、妨碍店家、绑去地下室个两
三天、纵个火等，这些行为并不需要专业军警训练，而是任何人都可以做得来的，尤其是
有空有闲的人。因此，直接拿钱给愿意接案的帮派分子来做最直接，派政府正规编制的军
警来长期骚扰反而不符成本。
第二，为何要聘“邻近区域”的人，而不是就地请人呢？因为通常碰到钉子户，都是在当
地有一定社会网络与背景的，往往地方帮派份子都是认识的街彷邻居的小孩，会下不了手
。但假如是从隔壁城镇聘来的，可能就不认识，但是它们仍操类似的口音、对于地形也有
一定程度的熟悉，不仅沟通没问题，犯案完也更容易跑走、更难被居民抓到、下手也可以
更为凶狠。
第三，这些黑衣人就算打了民众，民众也难以直接究责地方政府，因为不是地方政府直属
的军警打的，加上又抓不到人，因此民众往往求助无门、不断受到骚扰，最后只好离开。
又因为这些黑衣人往往没有正式的训练，下手会不知轻重，因此如同前面所说，伤人或杀
人的机率更高，地方政府可以随时视情况与这些黑衣人进行切割，甚至再派军警来镇压黑
衣人。作者也在后续统计发现，在黑衣人出现的抗争中，后续抗争规模增大的比例，相较
于其他公务单位出现于抗争后抗争规模增大的机率更低，证明这些黑衣人是中国政府用来
外包镇压时，可以一举数得的工具。作者在后续章节也指出，这种黑衣人也在威权时期的
韩国、或者俄罗斯经常出现。
而中国政府外包镇压的另一个工具，称之为群众动员（Mobilizing the Mass）。群众动
员相较于黑衣人或军警镇压来说，是一个更为奇妙的工具，因为群众动员并没有诉诸暴力
，而是诉诸社会网络中“关系”所形成的精神压力。
当地方政府想要针对某地进行征收与拆迁时，除了联系平常已经在该区域的党员、党支部
、各级官员先进行思想工作之外（包括举办读书会、贴标语、大字报、收集资讯等），还
会联系当地具有很强的社会网络的头人，例如当地志工队的头头、大家都认识的长老等。
作者特别提到了北京市著名的朝阳群众的大妈们，这些大妈自发形成社区守备队，平常没
事就纠察社区、抓不良人士跟嫖娼而换取政府情报奖金，但她们不是政府的正式组织。当
土地征收要开始时，地方政府会说希望透过“民主程序”来完成拆迁，也就是全民都得支
持，此时这些地方的头头就会开始对不愿拆迁的钉子户“动之以情、晓之以理”，请他们
卖个面子，说大家都认识这么久了，拒绝拆迁会让其他街访邻居都不高兴。这群人也会用
负面的方式，开始对钉子户贴标签、大骂这些钉子户都是自私自利、祖先或子孙会很可怜
、街头巷尾热议等，让钉子户在整个社区都难以立足，最后被迫离开。
这种动用“关系”的方式，虽然大家可能耳熟能详，但是是中国政治学与社会学研究的一
个重要题目，因为这在儒家文化中、社会是一个大的金字塔，‘君君、臣臣、父父、子子
”，每个人都在社会上有一个位置，都受到上级的监督，做不好都要被连带处份，每个人
都有上下左右的连带关系。在这种社会中，关系，对于中国文化就是一个重要的资源，人
们会希望跟街访邻居维持好关系，希望尊敬长辈、尊敬网络中有许多关系资源的人。对于
中国政府来说，地方上拥有很多关系资源的人就等于是掮客或桩脚，可以付款（例如拆迁
中的早鸟优惠或特许优惠）帮政府完成拆迁任务，而这些拥有关系资源的地方肩客也乐于
拿关系来换物质奖励。这些关系资源是来自于平时的长期培养，例如在志工队服务、组成
巡守队、每天早起扫社区门口三十年之类的。
当这些平常每天打招呼的爷爷、奶奶、志工拿着“关系”来要求钉子户就范时，这无关法
律、这无关人权、这无关暴力、无关你的金钱，而单纯是透过与你平常的交情、让你不希
望破坏与他的关系、不希望你跟社区邻居之间的“关系”搞砸，因此最后你答应搬迁，即
使这违背你的理性计算，也当然是求偿无门。正是因为对关系的重视，民众无法对邻居的
感受或互动觉得“干我屁事”，因此这样动用关系造成的心理压力，成为中国政府可以使
用的镇压工具之一。
作者特别指出，黑衣人与群众动员这两个工具之所以特殊，是因为它反转了政府与公民社
会之间的界线。我们通常会想像政府与公民社会是对立的，公民讨论社会议题、形成共识
、接着透过投票与监督来让政府执行、同时避免政府滥权、政府则是反映民意执政。原本
所谓的黑衣人、或者群众动员中的地方要人，本来也都是公民社会的一部分，应该加入成
为公共领域、甚至领导公共领域的人之一。然而，中国政府却让这两群人成为政府公权力
的延伸，成为政府执政顺利的工具，甚至对政府来说是可以节省成本、增加收入、降低抗
议的工具，这样政府与公民社会之间的关系就被反转过来了。作者也认为，这就是中国如
何解决一开始提到的镇压的两难，让中国得以快速征地以建设跟都市化。
但作者也指出，这两个工具都有其侷限性。虽然黑衣人好用，但假如黑衣人不慎有超乎比
例的行为（例如放个火不小心把居民杀死）、或者与政府之间的对价关系曝光，那就可能
同样引发民众大规模反弹。作者也在后面章节拿民主转型的韩国进行比较研究，发现威权
时期的韩国军政府同样使用黑衣人来推动都市化，但民主化之后，因为与黑帮合作给民众
的观感很差，民主化后的政府就越来越无法使用这些策略了。但也在同时，这些黑衣人会
转成讨债公司或其他提供服务的公司，正式以公司、在法规规范之下继续执行类似行为，
当然此时就会受到法院与法律规范。而群众动员运用关系，但在作者访谈的几个案例中也
有失败的情况，例如说地方领袖与政府的利益交换曝光、失去地方民众的信任，那此时关
系这个资源就破产了。最后，作者也使用印度做为比较研究，发现印度在推动都市化或者
征地的速度非常缓慢，虽然印度政府同样也有拢络黑衣人跟地方领袖，但因为印度政府本
身执政能力就不强、也没有强力的军警作为后盾，因此反而是需要仰赖这些地方黑衣人跟
领袖来帮忙收集资讯、推动一些都市政策（例如帮忙盖房子等），而地方领袖也知道印度
政府并不能真的把他们辗过去，因此会形成地方统治集团，成为政府与人民之间的管道。
透过比较研究，Ong教授认为，民主化与强大的公民社会，就会让这两个看似好用的政府
延伸统治权力的外包型镇压工具受到限制。但在同时，作者也讨论到了香港的抗议以及武
汉肺炎时的中国施政，香港抗议中有来路不明、殴打抗争者的白衣人（没有半个被抓到起
诉，有许多种交通工具可以逃跑）。而在封城对抗肺炎时，“大白”的一些乱象也随处可
见。这些人许多都不是政府或具有公权力的公务员，而许多是每天领现金、从其他县市征
调而来的“白衣人”，但如同本书的讨论，最后的效果还是类似的，成为政府权力延伸的
工具之一。
当然，这两个工具也不仅在威权国家出现，例如台湾在地方征收或者是兴建邻避设施时，
也都有黑衣人的相关新闻，而频繁发生的“古蹟自燃”也常成为一些文物维护者指责的事
件。对于已经民主化的台湾来说，透过资讯公开、法律究责、选票的抗议、以及组织公民
社会，是进一步压制这些乱象的民主方法。