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撰文：廖士锋
东盟地区在中美博弈格局下成兵家交锋之地，在中美台三角博弈下，台湾试图加入美国印
太战略，希望通过美国开通往东南亚的通道；东盟10+1的RCEP将于年底签订，在两岸关系
紧张下，台湾很有可能被排除在外。而蔡英文力推的“新南向”，除了建立在与中国大陆
作为对手的平衡之外，对台经贸的帮助为何，政策发展至今，似乎应该进行阶段性的总结
，试图看南向的难处，而因着难处又可以看到什么转机？
2016年民进党再度上台执政，区域战略提出“新南向”作为主轴，更耗费人力物力成立了
“总统府新南向政策办公室”以及“行政院经贸谈判办公室”等专责机关，每年投入经费
、举办各式活动不计其数，在政策的不断耕耘下，台湾人对“新南向”几乎已是琅琅上口
然而4年多过去了，除了“新南向”效益仍有待商榷之外，其本身的话语热络度，似乎亦
在台湾逐渐减少，取而代之的是更常见到美国的“印太战略”融入了民进党政府的对外政
策中。但是如此一来，如果对“印太”的强调更甚于“新南向”，那么究竟“新南向”成
就了什么？“新南向”还有自主性吗？
美国近年的亚太战略变化
21世纪美国的亚太战略，自从2001年“九一一事件”后一直聚焦在反恐，直到2009年奥巴
马（Barack Obama）上任，方提出“重返亚太”。2009年美国国务卿希拉里（Hillary
Clinton）参加第十六届“东盟区域论坛”（ASEAN Regional Forum），期间清楚地表示
“美国回来了”（United States is Back）。
尔后2012年美国国防部进一步提出“再平衡”，试图加强在亚太地区的实力，以及增添军
事布局，当时预计在2020年之前，美国海军60%的战斗力量将部署到亚太地区。2015年奥
巴马政府发布的《国家安全战略报告》，反复强订国际“领导”，重申“欢迎一个稳定、
和平与繁荣的中国的崛起”，但仅使用“寻求建设性关系”，不再使用2010年报告中的“
积极、建设性、全面的关系”。
2017年新任总统特朗普（Donald Trump）就任后，延续奥巴马时期的战略，只是提出一个
新名字：“自由开放的印太战略”（Free and Open Indo-Pacific Strategy）。同时，
美国也将中国大陆逐渐定义为更具威胁性的政体，2017年美国《国家安全报告》定义中国
大陆为“修正主义国家”，并称其为美国之“战略竞争对手”。2018年开始，“中美贸易
战”如火如荼，并且发展至2020年，已蔓延至5G、科技、经济等各个领域。
新南向的“印太转向”
“新南向”早在2016年蔡英文当选就任后便成为台湾重要的对外政策，涉及的部会繁多，
主要有外交部、国防部与经济部等。在美国2015年到2017年的战略转性过程中，台湾其实
没有太明显地进行依附，相较于“新南向”这个对外政策，民进党政府反而主要集中内部
社会政治改革，诸如年金改革、一例一休、清算国民党党产等。
直到2018年民进党在“九合一”选举中大败，对外政策才开始出现明显的变化，是年底藉
着非洲猪瘟疫情，先发出“国家级警报”短信，“提醒”民众从中国大陆携带肉品回台，
将面临100万元新台币罚款，2019年元旦讲话蔡英文进而强调，九合一败选，“绝对不代
表台湾基层的民意想要放弃我们的主权，也绝不代表台湾的民众想要在台湾主体性上做出
退让”，她并提出要构建“三道防护网”，也称“新南向政策”的全球多元布局，“我们
努力调整了过去过度依赖中国的经贸战略，这些都是为了要来因应国际剧烈的变化”。
蔡英文元旦讲话隔天，习近平出席告台湾同胞书40周年纪念会，提出“两制台湾方案”，
民进党政府也旋即将“九二共识”与“一国两制”相挂勾。而整个2019年洽是台美断交40
周年，民进党政府则大力庆祝美国《台湾关系法》40周年，在整个政治战略上大幅摆向美
国，比如，2019年3月台湾举办“印太地区保卫宗教自由公民社会对话”，美国务院国际
宗教自由无任所大使布朗贝克（Sam Brownback）亦来台出席并发表专题演说。台湾和美
国同样珍视民主人权和自由价值，也乐愿共同合作在印太地区推动宗教自由。
2019年11月，美国参加东亚峰会（East Asia Summit）时提出《自由开放的印度－太平洋
：推进共享愿景》报告书强调会与日本的“自由开放印太概念”、印度的“东进政策”、
澳洲的“印太概念”、韩国的“新南方政策”与台湾的“新南向政策”紧密结合。而早在
美国将“印太”连结至日韩台印澳的相关政策前，台湾就已经把“新南向”与“印太”紧
密相连，2018年5月外交部的书面报告，即明确将“新南向”与“印太”进行各领域焊接
；国防部的2019年9月发布的年度报告书中，“印太”提及次数共达67次，而“新南向”
只出现1次。
美国何曾为台湾保留位子？
从台湾的政策来看，“印太”俨然已成为了“新南向”的代名词，背后“一边倒”的外交
盘算不言而喻，如此一来，“新南向”的重要成果也从“新南向10国”本身，转换成了“
台美关系”。但是美国又何曾为台湾留下余位？而“台美关系”又是否真的能取代“新南
向”？
要知道，美国“印太战略”最主要的三个盟邦，是与其组成“四方对话”（Quad）的印度
、澳洲与日本，但这三国都并不给台湾紧密且强力的政治支持，尤其距离最近的日本，其
公务船甫在9月27 日“撞击”了台湾的渔船，对钓鱼岛（台称钓鱼台）主权丝毫不肯妥协
与谈判，也未曾给民进党政府“面子”；受澳洲控制的南太岛国纷纷与台断交时，也不见
澳洲对台湾实质的协助。
最后，从大格局来看，尽管中美“新冷战”局势影响全球甚巨，但相较于“印太”国家大
多实行战略避险，已经“晒冷”的新南向政策，还能有多大的转圜空间？