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南海仲裁后中国怎么走：“风险理论”之路不回头
2016/07/15 18:31:31 王俊评 (台湾.联合新闻网)
南海仲裁在12日公布后，中国的后续反应迅速取代仲裁本身成为外界关注焦点。中国本身在仲裁发布当天晚上，外长王毅对外发表，强硬地将仲裁斥责为“包着法律外衣的政治闹剧”，中国驻美大使崔天凯接着在华府智库战略暨国际研究中心（CSIS）的演说中，与美国白宫国安会亚洲事务资深主任康达（Daniel
Kritenbrink）针锋相对，强调中国维护自身权益与国际正义的意志坚定不移，不会屈从于任何压力，无论这种压力来自军事行动、媒体攻势或某些自封的法律机构，他并引用中国国家主席习近平7月1日在中国共产党95周年党庆的发言，称中国绝不会为了几句好评，拿“核心利益”做交易。
中国副外长刘振民在13日更指控“仲裁庭法官是收菲律宾的钱办事”，并说希望菲律宾新政府能认知仲裁“是一张废纸”，如果菲律宾想重启与中国的谈判，必须先把仲裁“搁到一边”；他还强调，“废纸的裁决没有人会执行”，若有任何一方尝试按裁决执行，便会构成“新的不法行为”，中国政府会采取必要手段阻止。
此外，也有看似与仲裁本身无关，但实际上具备重要战略意涵的民航机在南沙美济礁与渚碧礁等两人工岛机场试飞成功，为设立南海防空识别区提供初步技术条件等。而由于台湾方面对于南海的“十一段线”主权主张间接遭仲裁判定无效，以及仲裁认定太平岛不具备《联合国海洋法公约》（UNCLOS）的岛屿资格，因此内部也开始传出应南海议题上与北京联手的呼声，不过中国方面虽然国台办与外交部均重申过去的共同维护“祖权”说词，后续如何回应仍属未知。
仲裁之后，中美回应
美国国会下属的美中经济与安全审查委员会（US-China Economic and Security Review Commission, USCC）在13日发布一份简要报告，除了分析仲裁的影响外，也扼要分析了包括在争议海域增加解放军、海警或海上民兵；在争议海域重启或扩大油气勘探；对菲律宾实施公开或间接经济制裁；在黄岩岛填海造陆；划设南海防空识别区；退出《联合国海洋法公约》等六项中国可能会采取的后续行动。
该报告分别评估可能性，算是目前对中国接下来可能采取的各种选项较为全面的分析。其中，退出《联合国海洋法公约》被报告认为最不可能发生，因为完全无益于进一步推动中国的诉求，反而还会削弱中国的主张。而海上民兵则被美国海军战争学院教授埃里克森（Andrew Erickson）视为中国未来最可能采取的选项，呼吁美国与南海周边国家必须严肃面对中国使用半民半兵的海上民兵来推进南海主权声索，必要时需以武力回应中国的海上民兵。
然而，在中国官方一片强硬批判，而外界纷纷紧张预测中国接下来的可能行动之际，中国外交部于12日晚间发布的“中华人民共和国政府关于在南海的领土主权和海洋权益的声明”，却在最后关于南海航行自由的部分，悄悄加入了此前中国政府从未公开提到的表述——愿与“国际社会”合作维护南海国际航运通道的安全和畅通。
过去，中国政府只有在2015年11月的第10届东亚峰会上，由总理李克强提出“五点倡议”，模糊地要求“各国承诺依据国际法行使和维护在南海享有的航行和飞越自由”。而在2014年以来，被中国政府用以破解美国航行自由的主要政治手段——“双轨思路”——中，中国主张南海的和平与稳定“由中国与东盟国家共同维护”，排除南海地区以外国家的参与。虽然该声明会被如何贯彻仍有待观察，但似乎中国在官方的表面强硬态度之余，也暗中给自己留下一条退路。
模仿风险理论，逼迫美国接受“中美大国关系”
作者在过去的文章曾指出，中国在习近奔驰下的海洋战略目标，是将第一岛链以西的三个缘海“内海化”。至于内海化的目的，笔者近来在他处曾为文认为，除了提供中国更好的战略空间外，最主要的目标是迫使美国接受习近平政权的“中美新型大国关系”的框架。
习近平于2013年6月访美时在与欧巴马的会晤中是以“不冲突、不对抗，相互尊重，合作共赢”来阐述“中美新型大国关系”，各项重点分别是：不冲突、不对抗——客观理性看待彼此战略意图，坚持做伙伴、不做对手；通过对话合作、而非对抗冲突的方式，妥善处理矛盾和分歧；相互尊重——尊重各自选择的社会制度和发展道路，尊重彼此核心利益和重大关切，求同存异，包容互鉴，共同进步；合作共赢——摒弃零和思维，在追求自身利益时兼顾对方利益，在寻求自身发展时促进共同发展，不断深化利益交融格局。
“中美新型大国关系”是中国专门“授与”美国的关系框架，完全不同于过去二十多年来中国和其他国家建立的各种不同层级“战略伙伴”关系。这一方面是因为中国过去尝试与美国建立战略伙伴关系，但其努力全遭失败，另一方面也是中国在胡锦涛执政后期，因本身综合国力逐渐强大，而西方则因全球金融海啸一时步入衰退，因此确立的新中国中心主义的一种自我认同，认为只有美国够资格与中国并称两大国，大有曹操对刘备说：“天下英雄唯操与使君尔”的气魄。
唯一可惜的是，美国并非实力不足的刘备，因此虽然这个关系框架在2012年5月习近平上台前就提出，但是美国并未因此减缓“重返亚太”的速度。作者认为正是由于美国不肯接受“中美新型大国关系”的框架，让中国模仿20世纪初期的德意志帝国的“风险理论”（Risk Theory）——试图以刻意挑高战争风险的政策来迫使不愿意与中国爆发冲突的美国，在因受到全球战略行动自由被剥夺的威胁下，最终不得不退出南海，接纳“中美新型大国关系”——一旦达到“风险理论”所默认的成效，中国便得以在西太平洋画出与美国的势力范围，建构亚太地区的美中两极体系。
南海的填海造陆便是这一政策的产物，人工岛的形成与军事部署引发美国提升对南海的军事介入，中国不仅据此进一步增强部署，提升在南海的控制力量，并迫使美国也加大干预规模，最终看谁先受不了妥协。
不过，其实中国也很不愿意与美国真的开战，因此才在“中美新型大国关系”的框架中首先提到不冲突与不对抗。习近平的“中国梦”要完成“两个一百年”，与美国的冲突无论如何都会构成障碍，是一定要避免的。但是，依中国的设想，在这场竞争中落败的必然是美国，盖其认为美国是一个衰退中的全球大国，不像中国的重大利益集中于东亚。因此美国为了顾及其他地区更重要的利益，必然无力负担与中国的竞争，更承受不起与中国爆发冲突的损失风险。
于仲裁发布前的7月5日，曾在胡锦涛时期参与中国首先提出“核心利益”概念的前中国国务委员（中国最高外交官）戴秉国，在美国首都华盛顿发表的“南海仲裁将是一纸废纸”的宣言，就对外界阐述了这一“中国版”风险政策的精髓。戴秉国首先表示：
在美方强势介入南海的背景下，有些国家恃美自重，有了利用大国博弈捞取好处的冲动，在海上采取更多挑衅行动，给南海局势增添变量，导致了南海局势反复升温。其实这种局面归根到底并不符合美方的利益。弄不好会不由自主地被人逼下水，付出意想不到的惨重代价。
他并说，美国不想陷入这种境地的唯一道路，就是不把“航行和飞越自由”原则用来挑战中国主权和安全利益，如此中美可以就维护航行和飞越自由在全球范围内合作。
那么，中国在南海仲裁公布之后在小巷里偷偷说，愿意与国际社会合作确保南海的航行自由，算是偏离上述的分析架构吗？作者认为，这项作法与中国官方的各种表态综合起来反而更加凸显。作者在下文将根据这样的架构，分析中国在仲裁做出之后最可能的回应，包括法政与实际行动等两层面。
航行自由的条件：不放弃南海主权主张
首先就法律层面而言，中国在上述声明中刻意提到愿意与沿岸国及“国际社会”共同维护南海航行自由，是因为其从仲裁结果清楚认识到，航行自由才是本次仲裁的真正核心。
如雷鸿飞教授所言，仲裁庭宣布南沙群岛都不具备《联合国海洋法公约》（UNCLOS）定义下的岛屿地位，仅能主张领海而不能主张专属经济区（EEZ），就是让各声索国对专属经济区的主张只能退回本国的本土海岸线，在南海中部形成一条范围庞大的公海地带。真正的赢家是那些使用南海作为海上交通路线但不涉及领土争端的区域外国家，当然美国是最主要的，但也包括欧盟、日本、印度、澳洲等国。
既然“中美新型大国关系”的重点之一是“不冲突”与“不对抗”，那么做出这样的宣示也并非不合理。这不仅是向把航行自由视为国家利益的美国递出橄榄枝（康达在日前与崔天凯同台的演说中，进一步宣称航行自由是“首要”国家利益（top national interest）），而且也希望阻止其他大国在此问题上加入美国的行列。
诚然，美国之前的南海联合巡逻计划遭到印度、澳洲等国的抵制，但在仲裁结果宣布后美国获得较为坚实的法理基础，说服其他区域大国组织联合巡逻的可能性也随之增加。此外，吾人也莫忘法国在6月初香格里拉对话中宣布要组织欧盟各国海军在南海实施巡航。法国这种主张看似突兀，实则不然。欧洲各大国海军在东亚水域一直以来并未缺席，只是因规模不大而常被忽视。
而正如作者过往的文章所指出，航行自由是源自欧洲的海洋法律观念，若允许这一原则在东亚遭到破坏，则可能哪一天连欧洲周边海域的航行自由也会遭到破坏。当然，欧盟目前陷入英国退出的纷扰而有颓势，但这不代表欧盟会从此衰弱下去。中国此时做出这种宣示也算卖给欧盟一个面子，不让欧盟在国际海洋政治完全加入美国的行列，毕竟欧盟在政治上向来被中国视为“国际关系多极化”的重要伙伴之一。
不过，中国做出这样的“示好”之举是有条件的，即他坚决不肯放弃在南海的主权主张。若无此前提，则不存在共同维护航行自由。这一点不仅体现于中国官员的谈话，上述“中华人民共和国政府关于在南海的领土主权和海洋权益的声明”也开宗明义。
而且按照旅美中国学者黎蜗藤博士所言，这项声明还埋了可能在南沙群岛划设连“无害通过权”也没有的内水的伏笔——声明在第三点表示，中国对南海诸岛的主权涵盖东沙、西沙、中沙及南沙等四群岛，并说在这些群岛中拥有内水、领海和毗连区。这似乎是一项刻意为之的模糊表示，因为中国目前只在西沙群岛公布领海基点，进而根据直线基线而拥有内水。
中国此举或许暗示，若其在南海的主权主张持续遭到挑战，很可能会在南沙公布领海基点，届时美国若要在南沙实施航行自由，中国就有理由升级反应层级。而这种主张，中国内部也不是没有，至少在2015年11月，中国南海研究院院长吴士存就曾公开呼吁应在南沙群岛划设领海基线。
中国没有动武的政治需求
不过，比起法律层面的行动，一般人更关注（或感兴趣）的，还是中国在政治与战略层面的可能回应，甚至是否会与美国起冲突，这也是大多数分析目前聚焦之处。由于牵涉层面极为广泛，本文不可能一一处理，作者仅从战略理论与中国的内政情况提供简单分析，供读者参考。
作者过去在“修昔底德的南海陷阱：霸权恐惧还是政治猴戏？”一文中，曾引用克劳塞维茨的有限战争理论，来分析中美两国是否真的在南海朝战争之路迈进。克劳塞维茨指出，在政治上持主动立场的相对弱者，如果预期战略局势会随着时间演进而越来越恶化，那么应该要主动进攻，等待是不合理的，那只会使局势日渐恶化。主动进攻的目的，无非是为了在不利的时期到来之前先下手解决问题，或至少暂时获得一些利益以便往后利用。不过，进攻并不表示弱者一定会因此取胜于强者，很有可能因为强者的反击而使双方力量差距变得更悬殊，局势更恶化。
在仲裁结果公布之后，至少从表面上看起来，中国是处于相当不利的局面，“看起来”是陷入克劳塞维茨所描述的情况之中。但是，如果中方本来就视仲裁为废纸，那么局势的前景其实不能说变得更为不利，反正本来就不打算遵守。甚至反过来说，还为本文上述的风险操作分析架构提供更好的局势升级条件。
这几天中国外交高层抛弃外交辞令的行为，其实与戴秉国先前的谈话态度无根本差别，都是在刻意塑造威胁升级的情境，否则我们很难想像在中国这样一个讲究控制与稳定的政治体系，竟然会允许本该有极高工作纪律的外交官在外肆意放言。这当然是因为中国认为其“核心利益”遭到威胁的缘故。
但微妙的是，尽管如此中国还是没有公开把南海列为核心利益，与台湾、新疆、西藏在胡温时期被公开列入官方核心利益范畴的情况仍有区别，中国官方在论及南海时使用的还是模糊的“主权”一词，似乎显示中国的操作是刻意升级但仍让局势处于可控范围内。
此外，若说中国要因南海仲裁而对美国或其他国家动武，也忽略了中国的政治体制与内政状况都不允许这么做。直到目前为止，中国“党控制枪”的传统还是牢不可破。换言之，如果没有来自中央军委主席习近平的命令，解放军并没有独自行动的可能。而习近平在南海问题上没有动武的政治需求。纵然他在党内因反腐与各种集权行动而面临庞大的反扑压力，但总体来说他的政治地位仍然稳固，没有危险到非要靠对外使用武力来转移内部焦点的地步。
何况习近平才刚开始展开军队改革，想把解放军塑造为一支真正能战的劲旅。在改革刚刚发动，却为了南海仲裁不意外的结果而大动干戈，实完全不合逻辑。反而是中国内部的反习势力需要一场对外冲突来挖坑给习近平跳。因为要是真动武，万一习近平处理不好、尺度不好拿捏，其政治生命在明年的19大也直接完了。
中国下一步：增加军事部属、持续填海造陆
如果中国决策高层不认为仲裁结果让其战略前景更加不利，也没有动武的必要，可能的反应就会落在继续增加南海军事部署，以提高美军战争风险，最终逼迫美国妥协的原始战略规划上。这代表中国将会继续在南海填海造陆，让南海的人工岛基地网变得更为绵密，以提高中国在南海的作战能力。中国甚至也会在美国三令五申、绝对不允许这么做的黄岩岛上，也进行人工岛建设与军事部署，因为这最能直接升级与美国的紧张局势，如果美国无力阻止中国在黄岩岛的工程与部署，菲律宾在杜特蒂领导下转向的机率就会更高。
当然除了填海造陆之外，中国也会持续加速海军的现代化与数量，以及东风系列中远程弹道飞弹的发展，前者系与美国的海上斗争必不可缺，若无基本数量优势则中国根本不可能在南海军事斗争中取得上风；后者不仅是中国海军战略理论中协助建立制海权的重要手段，也是美韩两国于7月初不顾中国反对，决定在韩国境内部署战区高空防御系统（THAAD）之后，中国必不可少的回应。
至于南海防空识别区的设立优先性可能未如外界想像中优先。虽然这也具有升高美中紧张态势的“功用”，但主要原因在于中国欠缺必要的物质力量。作者先前曾认为，由南海范围过于广大，而中国在南海的机场数量仍不够，若仅画出地理范围狭小的南海防空识别区，则仅具象征意义；但若要画出一个有效覆蓋九段线范围的防空识别区，则解放军空军对完整落实如此庞大区域内的识别任务将力不从心。
在仲裁宣布隔日，中国即完成美济礁与渚碧礁等两座人工岛的民航机试飞，显示单以机场而言迈进一大步。但民航机试飞成功离防空识别区仍有一大段路要走，后续仍有待军机试飞成功，且必须固定派驻战机于这些人工岛的机场上，并设立相关雷达设备等，才有助于落实南海防空识别区的运作。因此这两座机场未来可能如同西沙永暑礁的机场那样，先以提供中国国内游客“旅游”服务为主来强化中国的主权声索，军用目的则会稍晚。
半兵半民，隐藏的军事力量
中国是否会在未来加重其“海上民兵”的角色，是另一个值得关注的可能回应。外界对这一半民半兵的单位迄今并无深入的认识。日本国际关系媒体《外交家》（The Diplomat）在去年8月曾报导，由于难以分辨平民与民兵的差异，中国海上民兵在面对其他国家的军队时占有部分优势，且能凭借其规模和活动范围，使南海地区的作战空间复杂化，导致中国的区域对手陷入政治上的两难，决策过程退化，让对手们在海上危机或海战期间更为谨慎地采取对付中国的措施，最终导致需要进一步扩大军事力量作为回应。
由于海上民兵在去年10月也曾骚扰美国海军神盾驱逐舰“拉森号”（USS Larsen）在南沙群岛的自由航行任务，美国海军太平洋舰队司令斯威福特（Scott Swift）在去年11月访问中国时，曾对中国海军司令员吴胜利表示，中国的海上民兵也要依据国际常规、原则及法律专业来行事。但是提出中国海上民兵可能性的美国海军战争学院教授埃里克森（Andrew
Erickson），则认为这样的讯号是不够的。他在仲裁公布后进一步呼吁，美国应公开宣布中国海上民兵就是隐藏的军事力量，因此海上民兵在美中冲突里，无法像平民那样得到国际法的特殊保护，因为他们本来就是武装军事力量的一环。
此外埃里克森教授还建议，美国应向遭受中国海上民兵威胁的国家提供情报，并清楚表明将以武力回应海上民兵的作战。作者认为这样的建议乃是为了避开中国利用海上民兵来升高局势；实则海上民兵在未来仍是正规军事单位的辅助，其角色的重要性大小端视中国决策当局对升高局势的决心程度。不过，由于仲裁已经明白表示中国海洋执法机构放任“渔民”侵犯菲律宾的权益，未来有关各国应会对中国的海上民兵投入更多注意力，以限制中国运用海上民兵的操做空间。
南海问题，两岸联手的可能性
最后，作者简单分析中国是否会在两岸于南海联手。
目前由于台湾内部对于仲裁也相当不满，在外界看来不承认仲裁确与中国有雷同之处，派遣军舰至南海则较中国更为强硬，因此表面上似乎有两岸合作的氛围，确实台湾内部亦有此声浪，甚至出现反美声浪。但台湾内部亦不乏冷静的分析清楚认识到，若在南海的主权声索继续无视仲裁，片面强化过往的论述，将使外界认为两岸在南海问题上系一丘之貉，严重损及台湾本身在未来面对中国时的国际支持。
此外，正如中国人民大学两岸关系研究中心主任王英津，日前比较分析蔡英文政府本次在南海仲裁上的回应，跟马英九政府过去的主张，他指出：蔡英文政府在南海主权范围、历史和法理依据、主权延续性，以及权利来源等四大方面，都不及马英九政府强调的历史延续与声索范围，反而处处突显出有意加强中华民国在台湾的独立地位，并与大陆时期历史做一定程度的切割，反应出来的是“两个中国”的操作，与中国方面强调必须接纳“一个中国”框架仍是南辕北辙。
由此来看，两岸想要在南海议题上进行相当程度的合作，即使不提美国等其他国家是否干预，可能性仍然不高。因为南海问题在两岸关系中只是大框架下的一个次面向，难以跳脱框架自成一格。
PS. 作者简介
王俊评
国立政治大学外交系博士，专长为海洋战略研究、国际关系史、地缘政治学，及战略文化。2013年赴美国南加州大学东亚研究中心访问，期间出版《和谐世界与亚太权力平衡：中国崛起的世界观、地缘战略，及战略文化》。现为独立研究者。