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2016.2.7
街友安置
帮街友找家，美国犹他州的成功经验
文╱杨芬莹
不论街友身心情况如何，都该先给街友一个可供安顿的家，这种作法刚开始颇有争议，但
结果却出乎意外地有成效，甚至最后成为美国犹他州盐湖城奉为圭臬的街友处置政策，值
得台湾借镜。
远在太平岸彼岸的美国犹他州首府盐湖城（Salt Lake City），自 1980 年代左右，市区
开始看得到四处徘徊的街友，人数逐渐增加到无法视而不见，就跟美国其他城市一样。但
是从 2005 到 2015 年，短短 10 年间，犹他州却降低长期游民的人数 9 成，可望成为
美国第一个达成“零街友”目标的州，它们是怎么做到的？
一般而言，美国社会里，流浪街头的游民，大多出于非自愿原因，可能赚钱入不敷出、罹
患隐疾无法就业、逃离家暴或令人痛苦的环境，同时也没有亲友可以依靠度过难关。
谁会流落街头？
在犹他州，无家可归的族群中，最高比例的是全家流浪，像是抚育 2 名幼儿的低收入单
亲家庭，家长即便拥有全职工作，付完房租、水电、饮食，可能付不出托儿费用。比例次
高的则是单身男性，他们可能无预警失业后一直找不到工作，生计一旦没着落，就沦为游
民。
不过，一时周转不过来才流落街头的人，通常能在现有社福系统，获得协助，一解燃眉之
急，当事人也会设法脱离困境，尽快让生活回到常轨。
根据犹他州官方统计，无家可归的族群里，41%的单身者、31%的家庭，能在不到一周内，
找到去处，结束居无定所的生活，其他人也许会在中途收容所多待几个月，但是一年内都
能脱离街友身份。
犹他州如何在10年内减少9成街友？犹他州街友跟你想像中的街友其实很不一样？点选右
方箭头，更了解馁国街友安置政策。
仅约 3.9%～6%的人会长时间流浪在外，成为“长期街友”（the chronically homeless
person），他们流徙于街头、医院、监狱之间，甚而成为在地治安隐患、公卫死角。犹他
州给予那些“长期街友”（以下简称“街友”）的明确定义如下：
身体或精神患有残疾，且：
居无定所的时间超过一年；
3 年内，流浪街头超过 4 次。
对于这群无法脱离街头生活的人，犹他州原本的处置策略是“辅导后安顿”（注 2）：先
帮助街民戒酒、戒毒、治病、职训......，按步骤辅导产生一定效果以后，才帮忙安顿居所
，只可惜“辅导后安顿”的成功案例不多，反让盐湖城的街友人数持续增加。
直到 2003 年，盐湖城的社工从纽约州的街友对策中，大获启发后，有了新解。纽约州的
新发现和盐湖城的作法相反，它们认为，不论街友身心情况如何，都该先给街友一个可供
安顿的家。这个一开始颇有争议的政策实施后，出乎意外地有成效，甚至最后成为盐湖城
奉为圭臬的街友处置政策。
盐湖城是怎么做到的？
“辅导”街友，该给鱼还是给钓竿？
盐湖城奉行的街友处置政策，是加拿大籍心理学家史贝瑞斯（Sam Tsemberis）针对辅导
难度最高的街友──严重精神疾病（serious mental illness，SMI）患者，所提出“住
屋安置优先”（Housing First）策略。
史贝瑞斯是精神残疾街友辅导组织“住房之路”（Pathway to Housing）的创办人，他在
1980 年代开始在纽约担任临床心理医师，治疗街友精神问题的过程，发现街头生存策略
极其复杂，恶劣环境使街友的病情难以好转，总是同一群人在医院进进出出。
史贝瑞斯想要改善病患处境，找了 4 个志同道合的伙伴，包括另一名心理医师、前街友
、前毒瘾患者、以及本身亦是乱伦幸存者的服务志工，试着寻求其他更好的处置方法，反
覆检讨实务问题后，“Housing First”的概念逐渐成形。
所谓的“Housing First”，就是不问街友状况好坏，不管街友愚智、勤懒、人格或健康
是否有问题，全都先帮他们找独立住所，安顿后才实施后续治疗与辅导。这个提案看似有
违常理，让史贝瑞斯饱受批评，他受访时曾表示，同业大多觉得太疯狂，他们会质疑：
“你是说，即使那些人故态复萌、把你给他们的家俱都拿去换毒品，也不会被赶出去？”
史瑞贝克总是回答：“对，我们不赶人。”
史贝瑞斯介绍 Housing First 理念的演说影片。
他的提案后来获得联邦政府 50 万美元注资，让史贝瑞斯团队有机会长期追踪 139 名精
神异常的街友，观察“Housing First”的处置成效。他第一次带街友（跟他堆满东西的
手推车）入住公寓的那天，感觉就像帮政府送了街友一份耶诞大礼。
工作团队 1997 年的统计显示，这些接受安置的街友，88%都待在配给的住所，没有回到
街上讨生活，成效好的出乎所有人意料，而其他处置方式，最多帮助 6 成街友脱离流浪
。
在此同时，宾州大学社会政策专家柯翰（Dennis P. Culhane）蒐集 1989 年到 1997 年
间纽约市与纽约州处理长期街友的公共开支数据显示，传统（按步就班的）辅导与“Hous
ing First”政策，两者的成本差别很大。
结果显示，传统的处置方式，街友进出收容所、急诊室、警察局、监狱的机率频繁，政府
平均每年为每人支付 40,449 美元（约新台币 135 万元），相反地，街友一旦先安顿于
固定住所，再给予后续辅导，每人每年平均花费约 24,167 美元（约新台币 80 万元），
反而更省成本。（注）
不谈为了人道，反而从经济效益出发，美国联邦政府于是在 11 个城市扩大实验“Housin
g First”方案，结果证实：街友病情进步显著的同时、公共支出大幅缩减。
遭遇现实阻力，宗教团体出借大将
纽约等州的成功案例，也让犹他州决心仿效。不过，各州有其情况，现实考验随之而来。
像是若决心帮每个街友都找到家，该如何说服心态保守的议会支持预算？街友入住的友善
公寓盖在哪里，才不会引发民怨？如何调派人力物资？
种种问题让犹他州政府很快把目光转向盐湖城的最大宗教团体──占犹他州 8 成人口的
耶稣基督后期圣徒教会（LDS Church），即俗称的摩门教（Mormon Church）教徒，说服
商界和政界的教徒们，支持新的街友政策。
说到摩门教，一般人联想得到的，大概是骑着脚踏车的年轻传教士、一夫多妻制度等模糊
概念。但实际上，摩门教有几分类似台湾慈济，本身肩负了规模庞大的国际慈善事工；以
犹他州为例，摩门教会社福部门辖下就有 52 座农场、13 个食品加工厂、135 个物料仓
库，人力物资管理井然有序。
此外，摩门教内部也有信徒救济措施，若有信徒遭遇变故，不管是失业、缺钱、没有地方
住......，任何需要都可以找教会帮忙。求助时，牧师不会多问、立刻供应所需，信徒日后
只需要按著教会指导，量力而为服务社会便可。这种“不设前提”（no string attached
）的扶助方式，就很接近 Housing First 的理念。
犹他州政府更大胆向教会商借管理人才，借用教会在国际救援的经验，运用于街友安置；
而教会慨然允诺出借能力最强的能将，也促成官民合作，让 Housing First 计画迅速展
开。
小规模尝试效果，成就 10 年终结街友计画
找到执行高手后，犹他州先展开小规模 Housing First 尝试，先挑选 17 名精神不稳定
的街友，直接供应独立住所，之后才进行后续治疗、辅导。21 个月后，14 人仍住在配给
的公寓，而唯三离开居所的人，原因则是生病身故。
这批街友不再回到街头的结果，激励犹他州在 2005 年大胆制定了 10 年终结街友目标。
任务小组成员除了游说议会批准经费，同时整合民间捐助、联邦政府资金，建制了纳入长
期街友、全家流浪、逃家青少年、落魄退伍军人......，一个没有人被遗漏的街友处置体系
。
在完整街友安置体系的支撑下，犹他州虽然每年都会有约 1万 4000 名因故流落街头的街
友，但透过多元辅导系统，多数人生活都能快速回到常轨，而长期流浪的街友（Chronica
lly homeless）人数则锐减 91%。
目前 2,166 人先后入住友善公寓，最后等待安置的逾百街友，也全都列册管理。所有接
受住房安置的街友都不是米虫，他们每个月都按个人能力，支付收入 30%、或 50 美元（
约新台币 1,700 元）的房租，当他们的身心状况因为稳定环境而好转，恢复自立更生，
州政府房租收入也能稳定增加。
思索街友问题的时候，多数人都会归咎经济问题、家教、基因、居住不正义等短时间无从
解决的社会问题。以至于对街友伸出援手的时候，很多人往往期待对方能展现洗心革面的
决心与努力，并不由自主地担心，对街友太好，就等于鼓励人好吃懒做。
但犹他州的终结街友方案，直接跳过难解的经济社会问题，选择先提供友善住房，帮助街
友安顿以后，再展开身心辅导、就业服务，这种方式事后充分证明，Housing First 策略
的几个优点：
能给予身心障碍者安稳的复健环境；
政府支出成本大幅下滑；
长期街友迅速减少；
好吃懒做的人口，并没有因此增加。
犹他州的案例，吸引其他州政府纷纷效法，Housing First 也成为联邦政府游民终结法案
的基础，让美国政府也喊出整个国家的“零街友”目标──10 年内终结 66 万名街友。
尽管台美社会文化背景不同，犹他州的努力仍值得借镜参考！
附注：
1. 对犹他州案例有兴趣的读者，可以参考《犹他州街友问题年度报告》、美国公共广播
电台（NPR）、老牌杂志《Mother Jones》的调查报导、或是犹他州终结街友行动的灵魂
人物潘德顿（Lloyd Pendleton）侧写报导。
2.“辅导后安顿”原文是 Housing Ready，是至辅导街友达到整洁（clean）、戒酒（dry
）、戒毒（sober）身心良好的状态，才会协助取得住房，作法上刚好与 Housing First
，先安顿住所再处理身心问题的方式相反。
图片来源：《Public Service Reduction Associated with Placement of Homeless Per
sons with Severe Mental Illness in Supportive Housing 》
3. 研究报告的成本计算方式如下图表：分别统计街友管理部门（DHS）、公卫部门（OMH
）、医疗体系（HHC）、住院（Inpatient Stays）、门诊（Outpationt Stays）、市立或
州立矫正机构的相关公务支出增减，累计得到 Housing First 的街友处置成本，每人可
减支 16,281 美元
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思索基督想要我们过怎样的生活？
在很多耶稣让你发大财的成功神学浸泡之后，基督徒愿意听从圣灵的指示做祂要我们做的
事吗？
我想见证帮助他人感觉家庭的氛围能帮助他人重返社会，因为那是基督的爱会指示我们去
做的事，因为我们都是同一位父亲。
‘玛拉基书2章10节’ 我们岂不都是一位父吗？