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2014-04-03
沃草特稿
〔清大哲学所・伟恩与咖啡哲学部落客・国会无双编辑室・伟恩〕
在这段时间里，我一直在沃草参与关于服贸争议的讨论与扩散。看了许多文献和辩论，也
深入观察此次的学运。这篇文章可以看成我个人观察与研究的总结，我也尽量说明其中的
术语和避免使用生涩的字眼。
这篇文章目的在于总结“黑箱服贸”争议的始末及核心的“民主宪政问题”，并补充沃草
懒人包〈台湾民主危机——黑箱服贸30秒强行闯关始末〉中并未详细说明的部分。
各位也可以看到，4月2日，行政院也公布了他们希望订定的“两岸协议监督条例”。希望
公民阅读过本文后，可以凭借自己的判断力，去检视这份条例是否令人满意、是否合乎民
主宪政的理念。
本文要旨在于回答：
为什么在当前法规下，服贸是无法被国会监督的？
为什么服贸是需要国会监督的？在没有国会监督下的服贸，究竟有哪些问题？
民间的“先立法，再审查服贸”诉求核心是什么？为什么我们应该关心国会？
文章稍长，但我恳切地希望能够有几位读者愿意有耐心地读完，并给予指教与回馈。
法规现实：服贸无法被国会监督
1. 两岸协议的法规缺口
国民党立委张庆忠曾在公听会中放话“服贸协议是一个行政命令，因此要是三个月没有处
理完，便不需要通过立法院审查”。3月17日这一天，张庆忠委员也用他的行为实践了这
一点，以主席的身份在30秒内决定了服贸的未来。
“服贸”究竟是否必须通过国会审查才能生效？
张庆忠引用的法规是《立法院职权行使法》第61条：“各委员会审查行政命令，应于院会
交付审查后三个月内完成之；逾期未完成者，视为已经审查。”
而“两岸人民关系条例”第5条也明定，未涉及法律修正的两岸协议是只需要送立法院备
查、而不需要国会认可：“协议之内容[…]未涉及法律之修正或无须另以法律定之者，协
议办理机关应于协议签署后三十日内报请行政院核定，并送立法院备查，其程序，必要时
以机密方式处理。”
“备查”就像是你今天做什么只需要先行报备，只要时间到了，就没有人可以阻挡你；而
“要让国会审查通过才得以生效”意味着如果没有国会认可，这件事情就不会发生。
张庆忠委员的荒谬做法，在这凸显了一个更大的问题。所有所谓“两岸协议”正处在一种
微妙的尴尬状况。
2. “两岸”协议的尴尬状况
有一件大家可能会惊讶的事实是：“一个中国，各自表述”不只是口号，而是事关重大政
策方向的行政理念，是对国家安全、外交、立法、社会有实质影响的指标性原则。
在法律历史中，我们可以看到，在给定的“一个中国”政策原则底下，大法官也不得不进
行回避，在释字第329号（1993年）中，解释了“国际条约”必须通过国会审议，但依然
对“两岸协约”不予解释（由于固有疆域问题与宪法无关，可见释字328号）。
因此明定“两岸协议只能送立院备查”的“两岸人民关系条例”第5条才不致违宪。
但为了因应中国对台湾一直以来的意图以及潜在的社会问题，要求法制化“两岸协议的签
订”以让国会进行监督、让行政权签订协议得到国会的充分授权，并不是头一遭。
在1997年、1999年，时任行政院长的萧万长都曾提出“台湾地区与大陆地区订定协议处理
条例草案”，但如昙花一现。
甚至到了2008年，国会于朝野协商中又再要求陆委会应尽速研议“台湾地区与大陆地区订
定协议处理条例草案”。对国会的决议，陆委会则表示“没这必要”，并依照两个理由忽
视了国会的要求：一、两岸条例已经是特别法，不要“再立特别法审核它”；二、现行两
岸条例的规定已符合释字第329号，没有违宪。
这个“没这必要”，其实意味着“两岸协议只要按照以往的做法就好”的意义。
台大教授国际法专家俞宽赐在〈我国“条约缔结法”之拟议〉（2011）一文中，严肃地讨
论过这样的状况。他认为两岸未来谈判及协议的规范问题，正是加速立法院在“缔约监督
权”与行政院发生争议的关键之一，也是立法委员声请司法院大法官会议释宪的动机之一
。
但不管是“大法官会议解释”，还是各种“关于缔结条约的法律草案”，对两岸协议都缺
乏规定，俞教授进一步认为：“由于两岸协议难免涉及人民的权利与义务和国家的利益，
如果全然忽视立法院的监督，恐非正途。”
3. 作为 ECFA 后续的服务贸易协议
我们必须注意到，服贸是ECFA（“两岸经济合作架构协议”）的后续协议之一，暱称“服
务贸易晚收清单”。也就是说，在签订ECFA的时候，基本上已经谈好要签服贸了，只是还
没决定服贸会长成什么样子。
在马英九总统的解释下，2010年的ECFA，是作为“准条约”办理的，并通过了国会的审议
。服贸协议则是以ECFA第四条“服务贸易”为原则来办理。
在ECFA“通过国会审议”的表面，于99年50期的公报中，却也记录了ECFA依据行政院版本
、一字未改“照案通过”的过程。
各位在此对国会，会同时有更多了解，也能理解为什么“逐条表决”的做法是不能接受的
：
在8月18日的院会中，总共进行了19案的表决，民进党立委柯建铭、管碧玲、潘孟安共提
了18个临时动议——质疑的问题包含贫富差距扩大（2条）、空白授权（2、6条）、谈判
失利风险（7、8条）、用语修正（12条）、破坏民主宪政（1、11条）、国家安全（4、5
、9条）、干扰国会审议权（13、14条）、未考虑民间意见（15条）等问题——想要修改
ECFA的内容。
但民进党的全部案子，由相当于 66:29 的比例，被一律否决。19案中，通过的案子一律
是由国民党立委林鸿池提出的：“因本案具准条约及自由贸易协定性质，建请依议事惯例
，全案一次表决方式处理，不得逐条修正，以符法制”。
4. ECFA 造成了今日的服贸谈判困境
在2010年，我们究竟签下了怎么样的一个协议？
我们在这里来看其中三条，这样便能对今天的状况更能有所理解：
第四条“服务贸易”：不迟于本协议生效后六个月内就服务贸易协议展开磋商，并尽
速完成。
第十一条“双方成立‘两岸经济合作委员会’”：由双方指定的代表组成，负责处理
与本协议相关的事宜，包括但不限于：
（一）完成为落实本协议目标所必需的磋商；
（二）监督并评估本协议的执行；
（三）解释本协议的规定；
（四）通报重要经贸资讯；
（五）解决任何关于本协议解释、实施和适用的争端。
第十三条“附件及后续协议”：本协议的附件及根据本协议签署的后续协议，构成本
协议的一部分。
这代表什么呢？
一、服贸是ECFA的目标之一。
二、服贸完成以后，会成为是ECFA的一部份。
三、ECFA的磋商、监督、解释等事宜（由于标注了“包括但不限于”，这相当于交付
给行政机关“空白授权条款”），完全交给“两岸经济合作委员会”这个单位负责。
这也就是说，在 ECFA 以后，行政权便有权、也有义务进行如条约所示的一切扩充，甚至
，由于 ECFA 条文被国会授权、加上两岸协议被视为行政命令的法规现实，行政权便不再
需要经由国会监督了。
可以说是，今日的因早种在2010年，距今已然四年。
两权分立：服贸为什么必须被国会监督？
看清现实以后，在大家懊悔太晚开始关心政治的同时，我们来聊聊政治哲学。
我们国家的政体，属于“宪政共和国”，也就是：“符合宪法所建立与运行的行政、立法
分立的国家。”
这句话其实有点难，让我好好说明一下。
5. 什么是权利？什么是法律？
要谈行政、立法分立，我必须先谈谈“权利”。
要了解什么是权利，我们必须透过“自由”的概念，我们说：权利即“做某事而不会被干
涉的自由，与其自由本身”。
简单来说，当我说“我有累的时候坐下来的权利”，就代表“我累的时候要坐下来，没有
人可以阻挠我”，也代表，没有人可以无故将“我有累的时候坐下来”的自由给夺走。
我们会发现，权利的内容是很复杂的，因为我们几乎可以声称自己有任何权利，甚至我们
声称的权利可能是彼此冲突的，包括我们可能主张自己有伤害他人或是做出对大家都不好
的事的自由。
为了让社会变得公平、更好，我们于是建立了政府。让政府告诉我们：你的某些权利必须
被放在公益之后，包括你如果要保有自己的权利，你必须要尊重他人的权利。
在这个时候，权利成了“法律”——这就是法权利的起源。
6. 行政、立法分立的原则
这样的问题在哪里呢？那就是政府往往也是少数人组成的，他们开始会叫人们去做一些他
们其实不想做的事，有些说是义务、有些则说是“为大家好”。有些时候政府是对的，有
些时候政府实在太过分了。
于是人们发现，当我们给予政府公权力时，政府却成了唯一不受权利管辖的人。
为了合理限制行政权、并落实人权的理念，欧洲的启蒙哲学家（一些政治契约论者）发明
了“共和国”的概念。
共和国最朴素的版本，就是落实“行政、立法分立”原则的国家，透过这样的设计，合理
地限制行政权。
其主要构想在于“互相制衡”：既然行政权可以干涉人民的权利，那么我们就让人民自己
去订出自己的哪些权利是可以被如何一视同仁地侵犯，包括可以因为怎样的目的而被侵犯
。
因此才有立法院（国会）与立法委员的存在，他们是“民意代表”，为人民立法、直接对
人民负责。而“行政权”就可以在法治的范围以内、在国会授权的目的以内，尽可能地施
展手脚——这是所谓民主共和国的朴素意涵。
也是因为要判定法律的适用范围，必须有一个裁决者，能让人民与国家的权利发生冲突时
加以公正裁定，因此才设立独立于行政机关的“司法权”。
7. 有没有通过国会的差别，在于层级上的不同
因此，在这里有一个明显的原则是：没有经过国会审查、而只是下达行政命令的东西，和
有经过国会审查的东西，效力是不同的，考量的事情也是不同的。
再说一遍，掌握行政权的，是服务于公民的人，行政院要做什么、要怎么做，都必须有法
可循、都必须由国会认可，包括政策、下命令、颁布法令、签署国际协议等。并且，行政
权必须充分告知做这件事情可能造成的后果，让公民加以决定自己想要怎样的未来。
简单来说，国会就像是国家通过的认证，理想上的意义在于确认：“民意”是否有被充分
考虑？
“需不需要通过国会”的意义就在于肯定或否定：民意是否有必要被充分考虑？
一个原则是：当政策及法令涉及庞大人民权益的再分配与社会冲击，甚至涉及国家整体走
向，必须透过国会进行监督，以保障这些是合乎民意的。
服贸是不是这样的东西？是的。
8.为什么服贸必须通过国会？
当我说“服贸必须通过国会”，我的意思是“它是一个影响重大，而必须考量权益再分配
、社会冲击和国家未来方向的协议”，有几个理由：
第一个是香港给我们的教训，香港经验让我们知道，对与中国自由贸易必须抱持某种程度
的警惕；再不愿意面对两岸政治，也都必须起码承认：政治与经济不是能完全分开来的事
。
第二个则是可以从经济学的角度来看，即使我们承认自由贸易可能对台湾经济带来好处，
我们也必须承认两种风险：一是造成产业垄断以及财富分配不均的经济社会风险，二是当
中国成了最大的、集中的利益团体时，会对民主环境带来的极大政治风险（请参考〈自由
贸易还不可怕，可怕的是金权政治〉）。
这样思维并非是在默认“中国一定会干涉台湾政治”，而是说了“中国有诱因干涉台湾政
治”而且“服贸开启了新的、直接的干涉的可能性”，对此，在订定条约时并应该加以排
除。
俞宽赐教授也说，“为遵循宪法分权原理，两岸协议尤应准用关于条约之规范。”，因我
宪法明确订立了行政与立法分立的原则，立法院既享有制定法律及“议定有关国家其他重
要事项”的权力，那么“凡是涉及此等权力之两岸协议，当须送立法院议决，庶几行政机
关乃不致以缔结两岸协议之手段，潜越立法院的权限。”
一直以来，便是因为自由贸易存在着社会冲击和政治争议等问题，各国都是对涉及自由贸
易的国际协议严阵以待。对台湾来说也不例外。
一些同情行政者的政治评论家，似乎认为服贸协议之所以在谈判阶段，不能于立法院讨论
，是因为“谈判前的保密原则”，如果在谈判前就将底牌揭露，将使谈判陷于劣势。但根
据“立法院议事规则”第八章，明定立法院中是可以召开“秘密会议”的，一个有考虑民
意的主导者，除了“不信任国会”的理由外，似乎无法依此反对立法院的监督。
但在ECFA签订以后，服贸的困境变成了：似乎行政单位的蛮干是由国会所授权的，使得服
贸合理但荒谬地不需要由国会进行监督。
也是因为这样，当服贸不需要透过国会监督以后，问题便浮现了出来：风险评估草率、分
配正义缺乏程序正义基础、磋商过程不公开、民间意见无法被考量。
要明白问题所在，我们可以看看政府提供给我们的“服贸影响评估”。
草率的风险考量和利益分配
9. 千疮百孔的服贸影响评估报告
各位可以好好读一下〈两岸洽签服务贸易协议对我总体经济及产业之影响评估〉先撇开对
“0.025~0.034%”的经济成长率、“0.15~0.16%”的总就业成长幅度是否满意、这份评估
是否足够专业完整正确的问题不谈，更明显的问题将在“未评估的部份”。
纯粹总体经济的观点，在刚才的讨论中，我们知道其实存在着盲点：
缺乏结构影响评估：没有考虑到经济体系在财富累积、结构改变和政治力量介入的时
候，会如何对社会、治安、经济结构本身与政治体系造成影响。包括“中国因素”完全被
忽略。
权益分配没有受到监督：没有揭露究竟在这样的协定签署底下，哪些产业被当成筹码
、哪些产业被当成优势、哪些产业被冲击得比哪些产业更大。因此也无法知道哪些产业需
要被补偿（而非补助），哪些产业处境变得更加危急。
这次在签订重大的协议时，许多专家学者也不断要求：必须提出社会评估和国安评估，先
将这些影响全部摆在台面上，要嘛请业界充分了解、要嘛请学界充分讨论、要嘛问人民要
不要买单。
除了这份“总经与产业影响评估”外，政府也已经没有其他影响评估了。如果你到服贸协
议的政府官方网站，你只会看到这份评估，以及政府毫无根据与早已没信用的一堆担保文
宣。
前几天，还看到一份名为“【五分钟看懂 】为什么要支持服贸？”的懒人包，可笑地引
用了官方网站上的一份文件，信誓旦旦地说：“当时政府跟很多产业、公会理事长协商，
才去谈判。 都有录音、纪录哪些人有被联系，以下仅附上部分资料，光这份就有20位业
者观点：海峡两岸服务贸易协议-业者观点（2013年8月20日）。”可笑的地方在于这份资
料不但是2013年8月20日才释出的文件，更非所谓“资料”，而只是一份“广告文宣”（
此文件第一页的右下角，上面就印着“广告文宣”四字）。
不管是“社会评估报告”还是“国安评估报告”，政府始终没有提出来给我们看。民间提
出的各种质疑就包括：
前国策顾问郝明义，〈我们剩不到二十四小时了〉：提出服贸将对国内出版业造成的
影响，并且说明服贸在业界讨论是不够充份的。
交大资工林盈达教授，〈服贸协议开放第二类电信之国安问题〉：可预期的通讯监听
，甚至造成国安问题，第二类电信或许不会危害到业者，却可能侵犯到用户权利。
中研院法律所邱文聪副研究员，〈服务贸易协议下的资讯威胁〉：就中国的法规对人
的人权与资讯缺乏保护，提出在官方经济评估之外的问题。
赖中强律师，〈“两岸金融一体化”的五大危机〉：提出“中国参股台湾银行”以后
可能造成的五个危机。
“推动网络中立性立法”发起人杨孝先先生〈如何防护民主自由: 言论自由、网络安
全隐私与中立性〉：提出服贸协议将导致台湾资讯中立性将与“网络中立性”理念背道而
驰。
中央大学经济系邱俊荣教授，〈服贸协定的资源错置与经济危害〉：就经济学中的“
所得重分配效果”与“要素价格均等化效果”理论，提出自由经济的界限与和中国建立自
由贸易关系的隐忧。
台大社工系林万亿教授，〈两岸服务贸易协议对台湾社会的影响〉：服贸协议有必要
进行社会影响评估，至少必须包含涵盖人口、生活改善（每个个人或团体所得好处）、永
续性（好处可以维持多久）、成本（负面影响需要多少成本去协调）、可复制性（是否可
以影响到非直接关系者）、未预期后果、催化效果（可能衍生什么结果）七项。
马里兰大学一位经济系博士生，以〈自由贸易还不可怕，可怕的是金权政治〉一文指
出：自由贸易或许能够解决台湾的经济现实困境，但很可能会侵蚀台湾的民主制度。
学界与民间的批评，一直在说的是：政府的态度实在太过草率与天真了。但是政府却不断
用更天真的语气在重复著“利大于弊”——一次、两次还挺俏皮可笑，久了就让人感到十
分不耐烦。
10. 公听会流于形式
马英九总统说“服贸审查是史上最严”，因为：服贸协议签订前，曾与 46 种服务业进行
过 110 场次共 264 人沟通（经计算每个产业约 5 至 6 人），签署后更办了 144 场说
明会及 20 场公听会，是史上最严格的审查，“审查的严格到这个地步，还有什么黑箱可
言呢”？
当前行政权的盲目就反应在两点：一、即使已经这么多学者提出警告，政府依然未正视服
贸将造成的对社会和国安的冲击；二、即使已经这么多民间声音表示疑虑，政府从未对服
贸中的权利分配问题做出说明和解释。
政府的回应只有一句话：“服贸一定要签，效益极大化，冲击极小化。”不将民间考量与
专家声音当一回事，一心只想要营造“有利服贸审查的社会情势”。
便是政府的这个态度，使得公听会完全失去意义：“一个字都不能更动，一定要过。”这
个“一定要过”包含两点“不可能”：一、服贸不可能重新谈判；二、服贸协议内容不可
能“保留”（不可能逐条审查）。
公听会因此只有不断地跳针、鬼打墙，成为流于形式的虚伪民意程序，是“政府的恶搞”
：
比如在第一场公听会，[讨论]租车、货运等运输业。主席“张庆忠”就企图将公听会排在
晚上 21:30 。试图让各界专家没办法参与。并且排挤学生公听权利。
在其他的逐字稿里面，还有发现厂商是临时被抓来背书，讲完三分钟后，最后会议以“没
有时间给官员报告”结束。“只给发表反对意见”，但没有“配套处理方案”收场。
种种的夸张行径，在公听会逐字稿里面比比皆是。那些朋友讲的政府不负责任通通是真的
。根本是只抓业者去背书，就算抗议他也不理你。
这叫什么“有负责任”的召开公听会？
11. 一个字都不能更动的原因：北京压力
对于国际谈判惯例来说，“再谈判”不会完全不可能的。之所以不可能，我觉得非常有可
能是因为北京施压。
对于国际协议而言，即使行政权成功签订了协约，国会依然能够表达“不接受”的意见—
—这是民主宪政国家能普遍理解之事。要是在国会修改了任何一条，政府便应该和对方政
府进行再谈判，无论结果将是重新谈判、还是保留条文（局部重谈）。
虽然对于协议内容是否能保留而言，在学理上可能有争议的，但台大法律学院教授姜皇池
在〈论服贸协议之审议〉中说明了“保留”没有“不可行”的问题，只有双方是否同意的
问题： “联合国国际法委员会在一九九九年的年度报告书针对此有详细报告，认定此不
构成问题，因为若当事方同意，则根据新内容，若当事方不同意，则重新谈判，因此无庸
于条约法公约中有所规范。”
“重启谈判”与“提出保留”，原先就是国会对政府所签订的双边条约“不同意时”可能
采取的方法，并非“绝对不能谈”。但是以马英九为首的政府官员们，却从未将这两个选
项揭示出来。甚至以“国际信用”为由，不断表示：“服贸一定要过。”但这个国际信用
的理由，在美国国务院的回应中，显得并不可靠，这件事情实已被国际定调为“两岸间的
私事”。
“国际信用”一说，显得并非是那样站得住脚。甚至我们可以合理怀疑：“国际信用”一
说，正是北京所施压的说词之一。
便是因为ECFA的架构与法规的缺口使然，服贸从开始研拟时，便已视为行政机密、不受国
会监督。签订完以后，也尽可能逃避审查、关闭所有选项，原因除了ECFA 的承诺外，也
包括了北京意志的压力。
宪政：服贸的过往与未来
12. 服贸协议背后的宪政失灵问题
有些人说“谈判黑箱是国际惯例”，我不认为这种说法有在与社会进行任何对话，而只是
自溺的、毫无诚意的发言。
主席张庆忠三十秒宣告“服贸出委”，在表面的荒谬下，其实存在着更严重的问题。那就
是行政权已无法被监督的问题。
我们必须了解到，服贸之所以落入今天的田地，最核心的原因在于 ECFA 与“两岸协议法
规缺口”。而 ECFA 与“两岸协议法规缺口”的原因，在国会于执政党的动员、于行政力
量的网罗下，无法落实真正的监督、专业辩论与得到民意基础。
也如同许多观察家的洞见，主席张庆忠在这次的事件中仅仅是一个引爆点与棋子，暗藏的
问题，是在执政党上下连贯、左右通达的传令模式。
要是没有行政院长江宜桦、陆委会主委王郁琦等在部会报告时无瑕疵的跳针，没有党鞭林
鸿池毫无转圜地迫使国会接受服贸，国民党主席马英九祭出党纪强推，“张庆忠事件”不
会发生得那样“顺利”。
仔细想想会发现，更深刻的原因就在于“执政党所推动的一切，在体制中已经无法阻挡了
”。当总统兼任了执政党主席，任何一位毫无民主宪政格局的领导者，都可能在掌握行政
走向的同时，更掌握多数民代的意志。
13. 民间诉求与民意落实
民众的诉求可以概括到两点：
反对让这样的“执政党体制”能够继续毫无顾忌地，在无视民意的状况下运作。
要求必须让服贸，以及现有的缺口“两岸协议”能够法规化，从此落实国会监督，并
让公民监督。为此，民间学者专家已草拟出“两岸协定缔结条例草案（监督条例）”，并
且要求“将协议案退回行政院直到监督条例通过”。
也是因为这样，“逐条审查”从来不是此占领活动的主张，此活动的主张一直都在反对政
府透过执政党所进行的专制作为、所行使的无法由国会监督的行政权力。
各位也可以看到，4月2日，行政院也贴出了他们希望订定的“两岸协议监督条例”。希望
公民阅读过本文后，可以凭借自己的判断力，去检视这份条例是否令人满意、是否合乎民
主宪政的理念。
但要提醒公民的是，即使是在活动的诉求被采纳以后，人民也应积极介入事后的监督与关
心。在国会发生的大多数情事，人民都有权利知道，也都有办法知道。行政权可能独断、
可能隐蔽资讯，但是人民有权利与权力要求立法院公开事关他们权益的会议资讯。
那就是因为立法院被默认为“代议机关”，是人民的代表。当人民觉得不满意时，请你拿
起电话向“你的”立委施压。如此一来，立法院才能更加称得上是“代表民意”。如果真
的受不了他始终不理会你的意见的话，那就像是割盲肠一样把他罢免掉吧。