农地划设乔不拢，地方吁暂缓《国土法》，内政部宣示准时上路，农业部：给农发更多资
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2024 年 08 月 25 日
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记者 孙维扬
《国土计画法》（以下简称《国土法》）预计明 （2025）年 4 月底公告国土功能分区图
，近期却不断有地方传出“延后实施”、“农地不划设农地”等声浪，内政部部长刘世芳
宣示，《国土法》将如期实施，落实“守护国土”精神。（阅读新闻背景点选这里）
农业部表示，农业部会优先把农业施政资源投入于农业发展用地，将放宽转作特定作物等
对地给付标准，也预计给予农民地价税等免税优惠。
成功大学规划与设计学院院长张学圣表示，欧盟共同农业政策不仅依环境友善、青年从农
等不同目标编列给付项目，还会依农地使用差异分级给付标准。政府挹注资源到农地，是
认同农地有稳定粮食安全等价值，农民获得资源才有合理报酬。
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内政部长刘世芳（中）宣示，国土计画将如期上路。（摄影／孙维扬）
环团：土地使用乱象多，呼吁《国土法》不再延宕
国土管理署（以下简称“国土署”）日前举办“国土计画政策说明研讨会”，召集各方学
者、专家给予意见，落实“守护国土”精神。
监督施政联盟召集人陈椒华指出，近期部份地方政府呼吁国土署延后落实《国土法》，理
由荒腔走板。她强调，《国土法》可重新检讨现有区域计画，政府应承诺能如期实施。
部分地方政府纵使有缴交国土功能分区图，但台湾石虎保育协会栖地保育专员陈祺忠举例
，苗栗大湖鲤鱼潭水库附近的土地被分区为国土保育地区（以下简称“国保地”），却有
特定宗教道场特别被划设为“城乡发展地区”（以下简称“城乡”），疾呼《国土法》不
可再延宕，国土署才能检讨全台国土分区乱象。
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民间团体呼吁，国土计画不能因地方政府抵制而拖延。（摄影／孙维扬）
守护台湾白鱼永续栖地自救会代表吴美玉则分享，埔里一新里大量农地被台中中友百货购
买，并企图变更农地后建设旅馆，令居民担忧用水资源与环境等受迫害。她强调《国土法
》要如期上路，地方政府也别再以各种借口拖延。
争好气联盟发起人许心欣直言，从西部大肚山产业园区、至东部海岸大型旅馆开发案，都
是科技产业与财团等觊觎台湾各处农地，想用各种方式延后《国土法》，“想做什么都司
马昭之心！”她呼吁政府为了台湾粮食安全，不可再推延《国土法》上路。
内政部：《国土法》会如期上路
内政部部长刘世芳说明，目前有 11 个县市缴交国土功能分区图资，并由国土署审查专案
小组搭配专家学者审议；部分县市尚未缴交图资，内政部会与国土署会与地方政府沟通，
但《国土法》会如期实施。
如果地方政府坚持不肯提供图资，国土署如何因应？内政部政务次长董建宏说明，目前内
政部与国土署已研拟一些“办法”，确保地方政府如期缴交。
农地可划设能非农地？农业部：会稽查实况
农发用地的划设，也是《国土法》主要争议之一。农发细分成农发 1 至农发 5。其中农
发 1 是“优良农地”，对土地上的非农业开发也最严谨，部分地方担忧土地划设为农发
1，土地运用会大受限制。
国土署国土计画组长苏崇哲解释，只要维持“农业生产为主”事实，乡镇还是可透过乡村
地区整体规划，多元化农地使用。
针对地方不愿将优良农地划设为农发，农业部资源永续利用司农地规划科科长林永严表示
，后续农业部会加强查核各地农发划设实况，确认优良农地并未被划为城乡。他并强调，
后续乡村都可跟农业部、国土署讨论，在不损及农地生产事实下，区域建立农产加工、物
流等建设。
那么如部分高山农业用地，可能同时有农耕、森林保育、集水区等事实，但土地权责不明
，如何被确实管理？苏崇哲回应，之后国土署会针对权责不明的土地，依据实况召集有关
的主管单位协商，共同决议土地分类与后续巡查的主责单位。
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依据《国土法》，农业发展用地分区可再细分成五类，又以农（发）1 对开发管制最严谨
。（图表截自研讨会简报）
农地划设为农发，农业部将导入政策资源
农地划设为农发后，农民能获得什么资源？林永严说明，农业部会优先把农业施政资源投
入于农发，将放宽转作特定作物等对地给付标准，也预计给予农民地价税等免税优惠。
另外也会针对农发分级投入不同资源，如农发 3 多为山坡地农业，农业部预计会协助建
设蓄水池等，实施细则将于 9 月公告给国土署与大众参考。
图资精准度不足惹议，应搭配弹性讨论个案
针对外界质疑现行国土分区图资精准度不足，影响区位划设。苏崇哲表示，国土署建立查
询平台，并依据土地分类跟权属，委由农业部、经济部等主管机关，每年两次更新图资。
国家发展委员会前副主委郭翡玉提及，未来国土署公告各处土地使用分类时，地方居民都
有机会检视，若有疑虑可直接向主管机关反应。后续国土计画也可导入 AI 等技术，朝向
智能管理与监控，更有机会能常态检视土地使用实况。
台湾省都市计画技师公会理事长陈玉雯则认为，地区图资来自不同主管机关，都由国土署
调整土地分类恐会增加许多沟通成本。内政部可考虑设立专责单位，主责土地图资汇整、
勘误与调整，分担国土署的工作，也可增加调整土地分类的效率。
给予合理报酬与建设，建立查核机制保护农地
张学圣认为，农业部预计把资源多投注给农发，作法值得肯定，“设计农民补贴系统很重
要”。不过政府挹注资源到农地，是认同农地有稳定粮食安全等价值，他建议农业部后续
以“移转性支付”取代“补助”，向大众凸显农民获得资源属于合理报酬。
张学圣举例，欧盟共同农业政策不仅依环境友善、青年从农等不同目标编列给付项目，还
会依农地使用差异分级给付标准。他认为农业部可师法国外，规划后续给付农发的项目、
金额上下限、分级标准等，此举也可防止资源分配流于“会吵的农民有糖吃”。
台北大学都市计画研究所所长叶佳宗认为，政府若没能提供农发 1 等优良农地更多资源
，农民势必觉得“受惩罚”，农业部要加大每种农发的奖励，给农发 1 获得最多资源，
消弭现在“农民反对划设农发 1”的矛盾。
叶佳宗并提及，农业部也可设计一些“对人给付”的奖励办法，让维护农地的受惠对象兼
顾地主与实耕者。
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欧盟针对农地补贴有相当完善的实施细则，值得台湾学习。（图表提供／张学圣）
被划入农发之后，从农权益是否会更有保障？
嘉义新港乡农会推广部主任何丽质代表地方农民，她表示比起土地分类，农民更在意从农
权益是否受保障，如新港农田稻作曾连续两期停灌，农民担心往后用水权利被剥夺。她建
议农业部与国土署在划设农发时，应召集当地农民，让他们由下而上表达诉求与疑虑，“
不然怎么心甘情愿（被划设为农发）？”
另外《国土法》能避免失序变更农地地目，但陈椒华直言，国土计画尚未看到明确查核规
范，恐无法遏止“农地被倒废土”等非法使用农地，要求国土署应完备巡查农地农用的机
制。
中科污染搜查线代表徐宛铃则补充，国土计画无法长期保护农地不受迫害，行政院应跨部
会确认农发用地没有被污染、被抢水、被抢地，协助农民守护农地。
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国土计画倡议者认为，在功能分区引导下引导开发行为，才能终止农地持续失血。（照片
提供／高雄市政府）
《国土法》无法遏止违法用地，应完备稽查制度
苏崇哲表示，《国土法》公告上路期程后，国土署已经在网络上发现更多“协助土地变更
”的资讯与服务，凸显《国土法》要尽快落实，透过计画引导土地使用，用国土功能分区
与分类管制开发。
苏崇哲声明，土地分类属于“非都市土地”，地方仍可以依据分类里容许的开发项目与面
积，向主管机关申请，通过后仍可以开发土地，但不会变更土地分类。
但这样能遏止农地违章建筑乱象吗？逢甲大学都市计画与空间资讯学系副教授刘曜华直言
，《国土法》制定土地分区规则，投机业者势必会找方法通关，强调国土署应在未来把各
区土地分类、申请开发案等资料公开化，供大众查询与共同监督。
刘曜华并认为，未来土地分区还应不断细致规划，让每种分类都有对应的可开发项目，亦
有完全不得开发的农地种类，更清楚分级所有土地。
国土署：将规定申请土地变更“死线”
董建宏回应，国土署会召集国土署审议委员会跟各主管机关，通盘检讨各县市提交的土地
分区图资，但国土分类“是变动的”，后续审议结果若非被大众认同，都要持续改进。
苏崇哲补充，国土署会跟各县市政府沟通，规定申请土地变更的“死线”，在《国土法》
落实前设法止血；也会提供各主管机关巡察经费，以利未来定期审查土地使用实况。
磨合与调整永无止尽，应落实公众参与国土计画
国土署署长吴欣修直言，“产业发展与需求是无尽的”，不会因《国土法》落实后就结束
。从审视已经核发的土地变更许可是否应该放行，到稽查违规使用土地时，中央与地方能
否通力合作，国土署仍要跟农业部、经济部、地方政府与利害关系人持续磨合，才可能得
到“大家较能接受”的结果。
“《国土法》并非万灵丹”，地球公民基金会专员黄子芸表示，与其期待《国土法》上路
后一劳永逸，国土署后续应落实防堵机制，包含解决各县市浮滥把农地划设为城乡的问题
。她也认为国土署有责让国人更明白国土计画，才能在土地使用出现争议时，各方有相同
沟通基础。
国土署回应，将定期召集专家研拟《国土白皮书》，明列国土计画的目标、分类等原则，
并置于网站上供国人参阅。
国立政治大学地政学系教授郑安廷表示，各地的土地使用实况都复杂，《国土法》将规划
权交给地方政府，比透过少数专家定夺更适合。“但这还不够”，他强调《国土法》划设
与管理国土，仍要扩大公民参与，不仅把资料公开，还要力求国土分类的权益，再从地方
政府下放至各地大众。
郑安廷也建议，关心国土计画的农民、社区发展协会、公民团体等，要一起把关家乡土地
使用状况，或反馈《国土法》落实后的缺失，才有机会改进国土计画，“国土合宜使用，
要靠大众一起监督与努力”。
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