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核废料怎么解决：各国核废料处置争议概况
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核废料是什么？核废料从哪来？核废料怎么解决？
“核废料”这三个字长期以来在台湾和整个国际社会，都严重地受到漠视，乃至忽略。但
这却是全人类都必须共同面对、共同解决的一个问题，因为只要用过核电，或甚至只有采
过铀矿，就会制造出核废料：即便此时此刻，全世界现有437座运转中的核子反应炉立即
停止运转，核废料也不会自动消失，最棘手的高阶核废料也仍然需要花上超过十万年的时
间才有机会让其辐射量回归自然背景值。
台湾将核废料分为高阶与低阶两种，使用过的核燃料棒为高阶核废料，其余都被归类在低
阶。多数国家将核废料依放射性分为高、中、低三类。台湾目前的分法有其疏漏，让很多
辐射剂量相对较高的器材，如燃料棒格架等，被归类为低阶核废料，并用低阶核废料的方
式处置，安全堪虞。
针对高阶核废料的最终处置，台湾目前尚未完成立法， 政策也并未实质进行，台电在
2015年时曾经计划将台湾使用过的燃料棒送至法国进行境外再处理，分离出钸和铀，做成
新的核燃料。但因成本高昂、过程中有核武扩散、辐射外泄等风险，加上20年后仍需将核
废料运回原产国台湾进行最终处置，因而被国会和地方反核团体强烈反对，此计画目前已
停止进行。
至于低阶核废料的处理，台湾目前是以焚化、压缩和固化的方式先进行初步处理，放入贮
存桶后，暂时存放于核电厂内的仓库以及兰屿贮存场。未来也计画兴建低阶核废料的最终
处置场，场址经选定公告在台东达仁乡或金门县乌坵，不过这两地都还有待地方性公投同
意，目前因民意反对，迄今尚未举办。由于高低阶核废最终处置场皆难产，但电厂内核废
料已经爆满，问题迫在眉睫，因此台电倾向于先兴建集中式中期贮存场，再等待最终处置
场的选址作业和正式兴建。
根据彭博（Bloomberg）新闻社在去年2015年的数据显示，目前全球共有437座运转中的反
应炉，平均一年会制造出12,000公吨的高阶核废料。
这些核废料的处置，有些国家选择直接处置，有些国家倾向进行再处理，但如前述，再处
理过程成本偏高、风险多，很多原本实行境外再处理的国家，如瑞士，都已暂停——境外
再处理已非国际趋势。
不管各国政府选择直接处置或再处理，寻找核废料的最终处置场都是势在必行的，因为目
前科技还没有地质处置之外的解决方案。
虽然表上显示比利时、韩国和西班牙在高阶核废料最终处置场的进度上是相对比较落后的
，但比利时已有一座中期贮存场，永久处置场目前也已锁定两个候选场址 ; 韩国则是已
在去年启用位于庆州的中低阶核废最终处置场，至于高阶核废的最终处置场，韩国政府则
预计在2028年完成选址作业，并再花20到30年的时间建成启用 ; 西班牙则是计画盖一座
集中式的中期贮存场，不过选址过程争议不断，这容后再谈。
首先来看到目前已决定废核的德国，也就是1989年两得合并以前的西德。
西德政府在1976年时选定了位于东德边界的盐矿小镇Gorleben为最终处置场的预选场址。
政府当初打着“钻探石油”的旗帜进场，进行一连串的地质研究和选址作业，并鉴于当地
人口稀少、经济状况较为落后，而不预期会遭遇太大的抵抗。
然而在1976年正式宣布在此地兴建最终处置场后，这个人口仅600人的小镇发起了一连串
的抗争、游行，几十年来爆发了多次的警民冲突，最后虽然没能挡下在当地兴建一座高阶
核废的“地上暂存场”，却也迫使了德国政府重新开始其最终处置场选址作业（但
Gorleben仍被列在候选场址当中）。
至于美国就商用核电的高阶核废处置场，有两个可能的场址—两个都位于美国西部的沙漠
地区，一个是内华达州的尤卡山，另一个则是位于新墨西哥州的核废料隔离先导场（WIPP
）。
尤卡山原先在1950年代冷战期间被选为核子试验的基地，1987年被选为最终处置场的场址
。不过因为当地位于火山区和地震带上，加上内华达州本身并无核电，故当地居民强烈反
对这项计画，最终也因子十年的抗争，使得欧巴马政府于2010年决定暂停此计画。但没有
人知道尤卡山计画是否有朝一日会死灰复燃。
在尤卡山计画被暂停后，美国国内接收高阶核废料呼声最高的，就是自1999年开始便已接
收中低阶核废的新墨西哥州WIPP厂，但该厂在2014年接连发生两起工安事故，其中一场火
警造成22名工作人员受到辐射污染，已暂停接受所有核废料，在安全性问题仍然无解的情
况下，原本要接受全美高阶核废料的计画目前也不确定是否如期实行。
芬兰在核废处置这方面的发展其实开始得非常早，在1995年时便成立了核废专责公司
Posiva Oy。他们在2004年开始于芬兰西部外海的一座小岛上进行地质研究，并于2015年
开始兴建这座名为“安克罗”（Onkalo，“洞穴”）的最终处置场。这个处置场其实是地
下420公尺的“八”字型地底隧道。芬兰所采用的是瑞典所提出的KBS-3处置概念，也就是
将使用过的燃料棒放入铸铁中，再密封至铜罐中放至地底的隧道内。每个胶囊状的容器的
都会被火山灰风化的胶状黏土包围，这种胶状黏土将会让他们免受附近岩层的移动的影响
，也让水无法进入容器当中。而泥土块和更多的胶状黏土也将在完全封存前将地道填满。
瑞典也是使用相同的技术，不过因为他们已在1985年启用一座中期贮存场Clab，所以进度
上较芬兰慢一些。瑞典在Formark的地方公投同意之后，正式确定将在这个原本就拥有一
座核电厂的小镇兴建最终处置场，预计2020年完工。
不过2012年瑞典斯德哥尔摩的皇家科学学院公布了一份报告指出，芬兰和瑞典所采用的
KBS-3处置技术中，所使用的铜制贮存罐最多只能保持良好状态1000年，而非官方声称的
的十万年，芬兰的独立研究机构的实验结果也有相同的结论。
芬兰辐射与核电安全机构（STUK）便要求Posiva进行后续研究，但其结论与瑞典核废料管
理公司SKB相同，也就是提出质疑的实验团队所使用的是纯水，但真正在地质处置的过程
中并不会有纯水的存在。且即便纯铜在干净的无氧水中“可能会有一层薄薄的表层被侵蚀
”，但“在地质处置中不会造成任何的差别”。这整件事情到现在都仍存有争议。
接下来是国际上就最终处置场的选址过程常见的一些争议，也就是台湾未来应该引以为鉴
的问题。
“自愿”场址不见得真的“自愿”
首先，所谓的“自愿场址”不一定是真的“自愿”。这听起来或许有些吊诡，但事实上就
是地方的行政机关为了回馈金和补偿金，在未取得当地居民同意前向中央政府表达接收核
废料的意愿。
这样的情形在最近的西班牙就引起了不小的争议。2004年，由于核电厂内的燃料池即将装
满，西班牙国会针对未来核废料的处置问题，核准了一项集中式核废料贮存场的开发计画
。而针对场址的选择，当时的中央政府是直接开放全国各地的有意愿的市政府和市议会提
名自己为候选场址——最后共有8个城市提出了这样的意愿。
不过在这八个城市的候选名单在2010年公布之后，对于这个计画的反对声浪便开始出现—
—特别是针对这整个选址过程中的民主性：当时昆卡省（Cuenca）Castilla La Mancha自
治区的首长María Dolores de Cospedal并没有事前告知其境内小镇Villar de Cañas，
他将要接受核废料的计画和意愿，但西班牙政府在与地方政府还是在2011年决定在
Villar de Cañas兴建这座集中式中期乾式贮存场（Almacén Temporal Centralizado，
简称ATC）。
而后，Castilla La Mancha自治区的首长、同时也是人民党秘书长的María Dolores de
Cospedal在2015年卸任，取代她的是工人社会党（Partido Socialista Obrero Español
，简称PSOE）立场上较反对ATC的Emiliano García-Page。García-Page上任之后把当地
的自然保护区从原本的1000公顷扩大到2500公顷，范围涵盖ATC默认场址，企图阻止这座
中期贮存场的兴建。对此，西班牙司法部称中央政府才有规划自然保护区的权力，而工业
部则放话如果无法兴建ATC，电价将会成长超过30%，双方展开了一连串的攻防。
日本也有过类似的情形。原子力发电环境整备机构（Nuclear Waste Management
Organization，简称NUMO）自2000年成立以来便开始寻找可能的永久处置场场址，并开放
全国各市申请为自愿场址。2007年位于四国高知县的东洋町（Toyo）行政机关提出了接受
核废料的意愿，但在当地3000多名居民强烈反对的情况下，最后以町长请辞下台、继任者
退回申请收场。
2. “由上而下”的选址作业
另外一个普遍的现象就是所谓“由上而下”，由中央迳自做出的决策，往往都会因为地方
上的反弹而失败。
韩国就有过这样的经验。2003年，政府在未征询当地民众意见的情况下，宣布将于浦安（
Buan，旧译扶安）兴建高阶和中低阶放射性核废料的永久处置场。
当时韩国的公投法才刚在国会通过，尚未正式实施，当地居民为了表达他们的不满发起自
主性的地方公投，并以投票率73%、超过九成反对核废处置场的结果向政府当局抗议。虽
然这场公投并没有法律效力，但伴随着他们7个多月的抗争、200多天的静坐、多次的警民
冲突、100多人受伤之后，韩国政府总算让步，取消了在浦安兴建最终处置场的计画，只
好另寻他地。
位于英国西北方Cumbria的塞拉菲德（Sellafield）核子工业区启用于冷战期间的
1956年，是世界上最老的核子工业区之一。此厂区主要由两座再处理厂（Magnox 和THORP
）、一座拥有六座反应炉的核电厂（目前在除役过程中）所构成。此厂区不仅多次被发现
排放废弃液体至海中，使得爱尔兰海成为全球最受辐射污染的海域，也曾发生过英国史上
最严重的核灾“Windscale大火”。
英国政府原先计划在塞拉菲德直接兴建一座价值120亿英镑的地质最终处置场，但在地方
团体坚决反对的情况下，Cumbria地方议会在2013年2月底否决了这项计画，也让英国中央
政府顿时找不到适当的地点做高阶核废的最终处置，只能于2015年9月正式重启选址的相
关作业，预计2017年决定场址，以便在未来的十万年，存放全英国的高阶核废料。
3. 假“探勘”、“研究”之名，行建厂作业之实？
再来就是像先前提到的德国那种假探勘或地质研究之名，行建厂作业之实的状况。
日本政府也在2001年于北海道北端的幌延町，一个2500多人的小镇，兴建一座地下深350
公尺的地下实验室（Underground Research Laboratory，简称URL）。虽然日本政府一再
保证这只是一个地下研究中心，仅负责进行单纯的地质研究，且过程不会涉及放射性物质
，但在政府目前对于最终处置场候选场址仍毫无头绪的情况下，还是有不少当地民众担心
自己的家园未来将被核废料占据。该研究中心负责人清水和彦（Kazuhiko Shimizu）就坦
言，幌延确实“有潜力”成为安全的核废料最终处置场。
4.环境种族主义?
“环境种族主义”就是所谓的环境种族歧视，最经典的案例就是美国的尤卡山计画。
尤卡山位于内华达州和加州边界的沙漠地区，当地的West Shoshone人在此以居住超过
12,000年，著名的莎卡佳维亚（Sacagawea）就是一位West Shoshone。他们对于尤卡山也
有着特别的情感，并把他视为“力量”的象征。
但美国政府在1951年强制征收了他们3500平方公里的土地作为核子试验基地，根据当地人
的说法，造成了动物离奇死亡、人类异常掉发、土地颜色转黑等奇怪现象。即便如此，美
国政府还是决定在1987年将此地选为最终处置场的候选场址，也是当时全美唯一的一个候
选场址。
反对者认为当地位处地震带，本身就不适合贮藏核废料，遑论要把它埋在地底深处长达数
万年。对当地居民而言，如果辐射外泄到地下水中，也会进而影响他们日常的水源，对居
明嵾体健康造成更多负面的影响。当地原住民在美国大环境中一直不被重视，内华达州本
身根本也没有使用核电，却因为人口较少而被选为处置核废料的地点，让不少人认为这完
全就是种族歧视。
虽然欧巴马政府已在2010年宣布暂停这个计画，但对当地居民而言，在正式宣布取消此计
画之前，他们还是会担心计画死灰复燃。
这其实跟台湾兰屿当初的情况很相似。兰屿没有用到一度核电，却要为核电发展承受风险
，政府当初宣称要兴建罐头工厂，在未经当地达悟族原住民的同意，甚至认知风险的情况
下，就在他们的家园放置低阶核废料。当初政府计划将这些核废料暂时放在兰屿，再进行
海抛，但在1993年核废料海抛正式在国际上被禁止之后，这些核废料就这么留在自然条件
不适宜存放的兰屿直到如今，政府多次答应迁出也屡屡跳票。
在低阶核废料的处置几乎毫无进展的情况下，台湾三座核电厂的燃料池也都即将爆满。也
就是说，接下来台湾的高阶核废料也将成为一个相当棘手的问题，政府也势必要开始针对
高阶核废料的处置提出相关法规及政策，并开始中期贮存场或最终处置场的选址相关作业
。
期许新政府宁可多花一点时间和精力确保选址过程的民主、公开透明和公正性，也不要重
蹈美国、日本、韩国等国的覆辙，因黑箱作业引起争议而造成核废处置进度的延迟，让原
本就近乎无解的核废料的问题变得更加难解。