消失的国土 台湾下一代再也看不见的蓝天绿田
发稿时间：2015/04/02 19:20
农业供应粮食，维系社会安定。除经济功能，更兼具粮食安全、国民健康、乡村发展、文
化传承、水土及景观维护、环境及生态保育等非经济性功能。因此，世界各国政府均高度
重视农业和土地，采取各种政策，以维护农业发展和土地正义。反观我国，无论是农业政
策或是农地政策，都有很多问题。不但跟不上世界趋势，有些错误政策更会遗害后代，造
成未来子孙没有农地可耕的困境。台湾长年以来执行多项错误的农业政策，其中最严重三
大错误政策，包括农地政策、休耕政策和用水政策，导致今日全民皆输的局面。
《土地征收条例》修正案 农地任财团宰割
内政部2013年声称为落实“土地正义”原则，拟定《土地征收条例》修正案，将目前依公
告现值加成征收补偿的方式，改为按照市价征收补偿。但完全回避为财团“浮滥圈地”的
残暴本质。市价补偿并非合理补偿，市场价格之外，农地的社会文化与环境生态价值、被
征收者身家生命的依归、农地家园的消失，以及国家粮食安全问题，均未考虑。未来我国
农地将任人宰割，沦为政客和财团合作圈地获取暴利，农民流离失所的命运，完全不符合
“土地正义”基本原则。
我们不该认为我们是土地的拥有者或主人，充其量只配称为这块土地的保管人，这土地是
后代子孙以及他们代代子孙该拥有的，我们应该善尽保管人的责任，在保管期间，保护土
地在最佳状态。让后代子孙诞生到地球上的时候，还有清新的空气可以呼吸，还有干净的
水可以饮用，还有健康的土壤可以生产他们需要的食物，这才是真正的“土地正义”。
我国农业部门长期受到政府忽视，加上工业部门之强力压制剥削，农民只能在夹缝中求生
存。导致我国空有优良之农业技术及勤奋农民，但面对外国，包括中国农产品低价倾销，
抢夺市场，显得毫无招架之力。长期以来，错误的农地政策和休耕政策，忽视粮食安全都
是造成我国农业积弱不振之原因。
国家的永续经营，仰赖长期的农业生产力，及优良的农地完整性。以英国与德国为例，在
过去的300年间，两国都历经战争与和平。和平时期粮食有余，农田过剩。但他们并不因
此将农地转做他用，而是施行休耕或辟成公园；当战争来临，这些耕地可以随时转回良田
，应付增产粮食所需。
错误农地政策 如开启潘朵拉之盒
《农业发展条例》修正案 让1/3农地在10年内消失
反观我国，自1999年国民党立院党团提出《农业发展条例》修正案之后，开放自由买卖农
地，也可以兴建农舍，犹如潘朵拉打开了罪恶与灾祸的盒子。自从耕地开放自由买卖，每
0.25公顷的农地就可以盖一座农舍，贪婪的财团便应运而生，产生新的非农民大地主，农
村景观遭到破坏，严重影响农业生产资源及自然生态保育之永续。
十几年来，财团前往宜兰苗栗购买大量农地，在农地上种“农舍”，盖“别墅”，多数是
财团谋取暴利。这些“地主”在农地上盖房子，当作别墅使用，所有的生活废水及污染，
都排入周遭的农地，同时也破坏灌溉系统的完善性。总有一天，大家会发现，这是一个让
台湾农业没有明天的错误政策。
台湾农地上每年平均种植900栋以上的农舍，其中70%农舍（别墅）盖在宜兰，现在已经扩
及西部，最严重地区在苗栗。在台湾，已逐渐看不到农村景色，不要说和美、加、新西兰
比较，即使和地狭人稠的欧洲国家或日本比起来，台湾也几乎没有农村景观。
如果让目前每0.25公顷的农地就可以盖农舍的政策延续，未来台湾将会成为没有农业、没
有粮食安全的国家。错误的土地政策像一只怪兽，正在吞噬美丽家园，大部分人却浑然不
知。我们的下一代，将会过著没有自然农业景观的悲惨生活。
农地零碎化－丧失耕作功能 台湾未来没有可用农地
我国农业永续经营的另一个危机，在于农地零碎化。过去三、四十年间，在错误的农业土
地政策下，造成农地变更毫无章法，而且受到特权垄断，让许多农地失去原有用途。这个
现象因《农业发展条例》更形加剧，农地零碎化的恶果也开始显现，包括灌溉系统解体、
耕地无法顺利扩大、农地污染日趋严重 ……等。
德国目前仍然维持农地长子继承制度，其用意在于避免农地过度分割，以免农地零碎、丧
失耕作功能；日本也有相同的农地政策。台湾过去也有类似的法规，可以避免农地零碎化
。但由于政客无法抗拒财团的压力，背离正确的农地政策，导致台湾未来没有可用农地。
台湾农地有限，平均每公顷耕地人口承载压力将近43人，是世界之冠。照理说，我们应该
有全世界最严谨的农地政策，但很可惜的是，我国正在实施可能是全世界最不负责任的农
地政策。
《水土保持法》大松绑
不保育反而开发 国土安全大崩坏
台湾63座水库，集水区面积为205万公顷，占山坡地面积78％，依现行规定全区都是特定
水土保持区，应该以水土资源保护为目的，禁止开发行为。但去年行政院院会通过内政部
的《水土保持法》大松绑，打算让原本应该受保护的水库集水区－178万公顷山坡地变可
开发地，引起国人譁然。行政院这次修法，以容许开发为目的，保育为例外，严重违背国
土敏感区规划宗旨。处处显示政府败坏土地伦理的利益算计，已经无法无天到无可救药地
步。此修法若在立法院贸然通过实施，将导致国土安全大崩坏。
目前各先进国家均积极保护山坡水源地，只有台湾政府倒行逆施，急着松绑。只着眼于眼
前小利，却不顾未来集水区水质恶化，水库淤积。今年干旱缺水，已是警讯；政府只不应
让财团坐享集水区开发之利，却严重破坏国土山河，这是全世界最严重的“土地不义”。
错误休耕政策
天然资源、经济与生态的多重损失
联合国农粮组织（FAO）指出，21世纪人类面临最大的挑战有三：一、粮食安全（Food
security），二、食品安全（Food safety），三、生态多样性。但台湾的农业政策制定
者却没有这样的远见思维。
休耕本应是有机农业的一环，利用一期作休耕，种植豆科绿肥培养地力，下一期作不需施
肥，就可以耕种有机作物，所以轮作休耕是农业永续经营的手段，而不是目的。但台湾政
府每年补贴200亿，让20万公顷的农地休耕，却不见对有机农业的发展有更积极的作为。
以领取补助费为目的，徒具休耕的形式，忘却维护地力的初衷，只能说是本末倒置的做法
。
任何国家的农政官员，都应该极力保护农地的完整性及农业经营的永续性，同时致力提升
粮食的自给率，以保障粮食安全。从这个角度来看，我们的休耕政策造成天然资源、经济
与生态的多重损失，多年来农业政策制定者，显然有失职之嫌。诸多作法，也有违土地正
义原则。 错误用水政策
农业用水沦工业用
在许多方面，台湾还不是一个公平正义的社会，特别是水权，长期遭到不公平扭曲和工业
的霸占，使得原来属于农民的水权，一点一滴流入工业手中。工业界在掠夺资源，累积财
富的同时，也制造污染，破坏环境和生态。近10年来，高科技产业挟其不当租税优惠，巧
取豪夺社会资源，制造更不公平的社会。十年来我国GDP成长超过30%，但农民和劳工阶级
的收入却不增反减，所有好处全归高科技产业独享，这不是现代化民主国家该有的现象。
台湾每年用水量约200亿吨，其中30%来自地下水，地下水中70%靠水稻田涵养。由于错误
的休耕政策，缺少20万公顷稻田涵养，已经造成至少20亿吨地下水流失。这个错误的休耕
政策，到目前为止只有活化，并没有要彻底改变的迹象。过去农业时代，大部份水资源除
民生用水外，都是农业用水，水权属于全体农民。工业化之后，政府有意无意轻视农业，
任意扭曲资源分配，农业用水本来优先级是在工业用水之前，但每次缺水问题浮现，被
牺牲的一定是农业用水。
浊水溪流域，过去水源不虞匮乏，农村永远溪水潺潺，源源不绝。但六轻设立后，彰云地
区农村出现了全世界最奇怪的景观，每块农地上耸立一根电线杆，上面安装电表，底下装
个抽水机；为防抽水机被偷，还得安装铁架锁住。每块农田因为凿井、抽水机加电线杆，
就要花掉农民10万元，每个月还要付昂贵的电费抽水灌溉。我国因此也创造了全世界最奇
怪的景观：走遍欧美日韩农村，几乎看不到电线杆，但全世界电线杆密度最高的地方，居
然是在台湾彰云地区的农田。因为政府劫贫济富，把农民该享有的水资源，送给台塑六轻
。政府花200亿建造集集栏河堰，工业局再花70亿输水管送水给六轻，用过后直接排入大
海，不但造成农民无水可用，也造成彰云地区地层下陷，危及高铁行车安全。
于今之计，为求社会公平正义，合理善待弱势农民，建议政府应该将水权还给农民，企业
用水应该向农民购买水权，补贴农民抽取地下水的电费。高耗能高污染企业应该缴交二氧
化碳排放税，用以补助农民，还给农民一个公道，这才是重建公平正义社会的开始。
政府应尽速重新检讨改正三大错误的农业政策
错误的农地政策纵容包庇财团买卖农地，建屋谋利；纵容工厂长期污染空气、河川、和土
地。错误的休耕政策，造成我国粮食自给率降低到极其危险的30%，使得国人的食物，70%
要靠进口。我国外销日本农产品全世界第2名，已被中国取代，落到第13名之后；错误用
水政策使农业用水被工业界巧取豪夺，农民必须自力凿井，抽取地下水灌溉。除上述错误
的农业政策外，还包括最近行政院提出的《土地征收条例》修正案、《农业发展条例》修
正案，以及《水土保持法》大松绑，在在都严重违背社会公平和土地正义原则，危害国家
粮食安全与后代子孙福祉。全民应该密切关心，督促政府尽速重新检讨，改正诸多错误的
农业政策，则农民幸甚，国家幸甚。（撰文／陈世雄教授；图片编辑部）
4.完整新闻连结 (或短网址):
中央通讯社
http://www.cna.com.tw/magazine/52-1/201504020059-3.aspx
5.备注:
经济部2012年的资料，农用水比例占了72%
不过也有学者指出农用水的效益其实满好的
每公顷农田等于2600部冷气机
http://www.newsmarket.com.tw/blog/63279/